依法履行行政职能 维护群众合法权益

——对人口和计划生育工作典型案例的反思

甘肃省人口委主任  苏君

依法行政是全面落实科学发展观是全面建设法治政府和维护社会稳定的必然要求，随着社会主义法治建设的不断推进，人口和计划生育工作必须在法律框架内正确处理好行政职能和社会功能的关系，转变工作思路和方法，提高依法行政的水平，才能有效维护群众的合法权益，稳定低生育水平，保障人口和计划生育事业稳定、健康、持续发展。甘肃省通过完善法律法规，规范行政行为，人口和计划生育依法行政工作取得了长足发展：

——人口计生相关法律法规建设逐步完善。1989年，甘肃省七届人大常委会第十一次会议审议通过了《甘肃省计划生育条例》，标志着甘肃省人口和计划生育工作进入了有法可依、依法管理的阶段。2002年和2005年，根据人口和计划生育工作不断发展变化的形势和计划生育部门职能的要求，甘肃省人大常委会两次修正颁布了《甘肃省人口与计划生育条例》（以下简称省《条例》）。2002年，甘肃省人民政府颁布了《甘肃省流动人口计划生育管理办法》。2008年9月，省人大常委会审议通过了《甘肃省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠规定》，明确性别比偏高治理的具体措施。目前，全省已形成了以国家“一法三规”为基础、以省《条例》等地方性法规为配套的法律法规体系，实现了由政策推动向依法管理的转变。

——注重人口计生执法队伍的培训提高。各级人口计生部门不断加强执法队伍建设，全省配备行政执法人员10236人，其中乡（镇、街道）计生办配备执法人员8419人。2005年以来，按照分级负责、全面培训的原则，着力加强法律法规知识培训、考试，人口计生部门执法人员持证上岗率达到100%。各级人口计生干部依法行政、文明执法的意识明显增强，行政执法能力不断提高。

——人民群众依法生育的自觉性不断增强。坚持宣传教育为主，通过印发入户宣传品、举办法律法规知识竞赛、演讲比赛和培训班等多种形式，把国家“一法三规”和省《条例》等法律法规送进了千家万户，使群众知晓了实行计划生育权利和义务，熟知生育政策，营造了有利于计划生育的社会舆论氛围。

——人口计生行政执法行为得到严格规范。大力推行计划生育政务、村务公开制度。开设计划生育政务公开栏目，把生育指标审批、病残儿鉴定、社会抚养费征收等规定和办事程序全部向群众公开。建立计划生育有奖举报制度，鼓励群众对性别鉴定、违法超生、乱收费乱罚款以及违反群众工作纪律和廉政规定的行为进行举报。积极推行行政执法责任制和执法过错追究制，将依法行政工作纳入人口计生目标管理责任考核，层层签订《计划生育依法行政责任书》。改革完善考核评估指标体系，增加岗前培训、持证上岗、亮证执法和群众满意率等体现依法行政水平指标的评分权重。对违法行政坚决落实“一票否决”，督促、引导基层既注重完成人口控制目标又注重依法行政、文明执法。

虽然我省在推进人口和计划生育依法行政上做了一些工作，但通过典型案例分析，目前人口计生依法行政中还存在四个不适应:

一是基层计划生育干部工作理念与以人为本的科学发展观的要求不适应。有些计划生育干部仍然习惯于依靠行政权力做计划生育工作，没有考虑到法律法规程序和群众的可接受性，总认为咋干咋有理，法律意识淡薄，没有把依法行政贯穿到人口和计划生育日常工作中去。

二是计划生育队伍工作作风与依法行政、优质服务不适应。有些计划生育工作人员法制意识不强、工作方法简单，把育龄群众只作为管理对象，服务意识不强，工作中存在主观随意性和情绪化问题。

三是计划生育工作方法与依法管理不适应。一些地方仍习惯于行政命令、下达任务的工作方法，做深入细致地群众工作不够，致使在非婚生育、强制节育、计划外怀孕处理、党员干部违法违纪超生查处等方面，存在执法不公、违法不究的现象。

四是计划生育工作效果与依法行政的目标不适应。一方面，部分基层计划生育工作者对外部环境、改革发展对人口和计划生育工作可能带来的冲击与影响研究不够，思想观念、政治素质、业务能力、工作方法还不能完全适应科学发展观的要求。另一方面，现行的生育政策与群众的生育意愿之间还存在一定差距，客观上给计划生育依法管理、依法行政增加了难度。特别是基层执法队伍建设薄弱，承担人口和计划生育工作主要任务的乡（镇）一级公务员编制少，执法主体只有1—2个人，大部分为事业编制或聘用人员，素质较低，难以适应新时期的人口和计划生育工作任务。

按照依法治国、维护群众合法权益分析这些问题的原因，既有法律法规不完善的问题，也有人口计生部门的主观因素，主要表现为四个矛盾关系：

（一）依法行政与完成人口目标的矛盾。当前全省正处于第四次人口出生高峰，稳定低生育水平、完成人口目标的难度较大，如何正确处理完成人口目标与坚持依法行政、维护群众合法权益的关系，是各级人口计生部门必须解决的一个重大问题。

（二）农村惠农政策与计划生育利益导向之间的矛盾。近年来，在农村地区实施了一系列利国惠民政策，有效地解决了农民的切身利益，调动了农民增收的积极性，密切了干群关系。但有些政策的出台普惠到农，计生优惠政策“含金量”少，覆盖率低，对计划生育家庭的特殊或优先优惠政策没有体现出来，群众执行计划生育的积极性受挫，计划生育工作面临巨大挑战。

（三）部分法律法规与现阶段统筹解决人口问题、提高出生人口素质要求之间的矛盾。近年来一些新修订的法律法规给人口和计划生育依法行政工作增加了新的难度。如2003年新颁布的《婚姻登记条例》，为尊重公民个人的自主权利和体现政府的便民原则，取消了内地居民办理结婚、离婚登记需要由单位或村民委员会出具证明、强制性婚前体检等规定，致使人口计生部门无法及时全面掌握初婚及怀孕情况，无法及时采取有效的管理服务措施，这是导致新婚妇女漏统、出生人口漏报和计划外生育的因素之一。

(四)落实法律法规规定与财政困难之间的矛盾。由于地方财政困难，经费投入不足，法律法规规定的一些奖励优惠政策难以落实到位，导致计划生育行政不作为，政府公信力降低，失信于民。

依法行政是我们立党为公、执政为民，维护和实现最广大人民群众根本利益的集中体现。人口计生工作必须服从这个大局，尊重人民群众的主人翁地位，当前要重点完善执法责任制、目标管理责任制、监督责任制、普法责任制等四个责任制，做好人口和计划生育依法行政工作：

一是全面落实行政执法责任制。依法行政对人口计生部门提出了多角度的要求，不仅要合法行政、合理行政，而且要遵循程序正当、高效便民、诚实守信和责权一致等原则。首先，必须依法界定各级人口计生部门的行政职权，进一步明确执法机构、权限、内容、岗位职责和执法责任，健全依法行政责任制，按制度办事，用制度管人，不得干预法律没有授权的领域，不得擅自做出行政处罚、行政强制等影响公民合法权益的决定。第二，人口计生部门要制定和完善与“一法三规”等法律法规相配套的地方性法规规章，加快户籍制度改革，完善《流动人口计划生育管理办法》，加强对社会抚养费征收管理制度的研究，科学界定社会抚养费征收对象，合理确定征收金额，严格限制自由裁量权。第三，要建立健全行政执法主体和行政执法人员资格制度，在行政执法中，坚持持证上岗，亮证执法，在立案、查证、下达处罚决定书、送达和申请法院强制执行这五个环节中，坚持公开、公平、公正的原则，严格按照法律程序进行，不能越位、缺位，通过各种渠道和方式，保证公民依法参与行政管理，保证每个群众的知情权、参与权。要进一步规范行政许可、社会抚养费征收、行政处罚、行政复议、行政赔偿等行政执法程序和执法文书。严格实行“收支两条线”体制，落实收费与监管、做出处罚决定与罚款收缴相分离的制度，杜绝乱收费、乱罚款等违法行为。

二是改革目标管理责任制。正确处理维护群众合法权益与完成人口计划的关系，把为民、便民放在首位，作为计划生育工作的落脚点，取消可能引起行政侵权的硬性考核指标，增加为民办实事、办好事的指标权重，引导各级逐步完善政府主导、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系，大力推进村（居）民自治试点经验，发挥群众自我管理、自我服务、自我发展的计划生育工作新机制，减少行政管理。把依法行政作为目标管理责任制考核的重要内容，适当加大考核评分权重，严格执行重大案件和侵权案件“一票否决”的力度。树立人口计生部门依法履行职责，追究违法或者不当行使职权行为，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的依法行政机制。

三是建立完善计划生育依法行政监督检查责任制。大力推进政务公开，及时主动向社会公开人口和计划生育行政执法范围、执法依据和执法程序，提高工作的透明度，自觉接受群众监督。实施“阳光计生”行动，公布举报电话、行风热线、网络邮箱等，扩大政策咨询服务，广泛开展行风民主评议。加强执法检查，查找薄弱环节，及时纠正执法中存在的问题。自觉接受人大、政协及上级行政机关对履行职责、依法决策、依法维护公民合法权益的监督。认真执行规章和规范性文件备案制度，自觉接受政府法制机构的监督和审查。强化社会监督和群众监督，做好群众来信来访工作，及时研究解决依法行政工作中人民群众反映强烈的突出问题。建立完善行政执法责任制、执法过错追究制和评议考核制，规范和约束计生工作人员的行政执法行为，对在人口计生工作中严重违法行政、侵害群众合法权益的责任人，要依法严肃处理，同时要追究单位“一把手”的责任。

四是建立普法宣传责任制。要把解决基层干部和群众知法、懂法的问题作为一项重要的内容来抓，大力开展普法宣传教育。在宣传内容上，突出《条例》中法律责任的宣传，让广大群众懂得违反计划生育政策就是违法行为，必须承担法律责任。突出宣传的有效性和时效性，增强宣传的冲击力。突出强制案件的宣传，通过对案件的跟踪报道，公开曝光，增强宣传的震动性和警示性。突出政法部门保驾护航的宣传，做到令行禁止、违者必究。在宣传形式上，坚持以正面宣传为主，用案例式教育形式，为群众上一堂生动的法制课，达到 “执法一人、教育一片，执行一户、教育全村”的社会效果，增强法律的权威性。在宣传方法上，改革现有方式，增加面对面宣传，新闻媒体广泛宣传，标语口号的亲情宣传，营造有利于计划生育工作的良好氛围。

坚持依法行政，立法是基础，执法是关键，监督是保障。今后，我们要努力把思维理念、工作方法、工作方式转变到优质服务上来，急群众所之急，想群众之所想，全面推进依法行政，实现部门工作法制化，使全省人口和计划生育工作逐步迈入了依法管理、村（居）民自治、政策推动、综合治理的轨道。