西藏人口与社会协调发展研究

魏奋子　　王悦

［中共甘肃省委党校　兰州　730070］

一、西藏城镇化发展现状分析

（一）西藏人口城镇化发展基本状况评估

1．城镇化水平的测定标准。2000年第五次全国人口普查采用了国家统计局1999年制定了新的城乡划分规定。新规定将我国人口划分为城镇人口和乡村人口。城镇人口包括城市人口和镇人口。城市人口包括：地级市市辖区人口密度在1500人/平方公里以上的，城市人口为区辖全部行政区域人口；地级市市辖区人口密度不足1500人/平方公里的，城市人口为区辖全部街道办事处区域人口和区政府驻地城区建设延伸到的乡（镇）区域人口。县级市人口为，市辖全部街道办事处区域人口和市政府驻地城区建设延伸到的乡（镇）区域人口。镇（建制镇）人口是指：镇辖全部居委会人口和镇政府驻地城区建设延伸到的村委会区域人口。乡村人口是指：除城镇地区以外的其他地区人口。

2．西藏城镇化水平评估。民主改革以来，尤其是改革开放以来，西藏的小城镇建设取得了巨大的成就，无论从数量上还是规模上都已初具规模。截止2003年底，西藏有小城镇650个，其中建制镇140个（拉萨市9个、昌都地区28个、山南地区24个、日喀则地区27个、那曲地区25个、阿里地区7个、林芝地区20个），集镇508个，居住在城镇的人口为98.4万人（含农业人口），占总人口的38%，其中非农人口37.2万人，占市镇总人口的37.8%。

3．西藏城镇基础设施建设。目前，西藏地区所在地城镇市政基础设施已基本完善，完成了主干道建设，修建了部分次干道和支路，城镇道路主框架已基本形成；城镇给排水系统已基本完善，初步解决了城镇的上下水问题；城镇垃圾填埋场也都在建设或论证中，城镇的“脏、乱、差”现象得到了一定改善；县城所在地城镇市政基础设施建设日趋完善，县城道路系统已初具雏形，基本完成给水工程，正在建设排水工程。各地区所在地城镇已建成了广场、市场、公园、邮政、电信等公共服务设施，社区公共服务设施也开始建设；县城所在地城镇在原有的邮电、通讯等公共服务设施的基础上，配套了市场设施，部分县城还兴建了广场、公园等公共服务设施。

4．城镇化建设投资。从1997年到2002年，西藏城镇市政建设共投资28.57亿元，新建、改建市政道路126千米，道路面积315万平方米。截止2004年底，全区城镇道路长495.46千米，供水管道长785.97千米，供水综合能力达40.51万立方米/日，城镇用水普及率60%，城镇液化气年用量1.1万立方米，城市燃气普及率80%，城区绿地率23%，按非农业人口占总人口比重计算的城镇化水平从1991年的13.6%提高到2003年的15.2%。

5．城镇化的促进作用。城镇化水平有所提高，区域经济格局发生新的变化。城镇建设和人口向城镇聚集的进程不断加快，城镇化水平不断提高。中心城市建设取得进展，小城镇建设全面起步，建制镇和口岸建设试点取得成效。随着青藏铁路、林芝机场等一批重点基本设施项目开工建设，以及对内对外开放的进一步发展，以拉萨为中心，由山南地区、林芝地区、日喀则和那曲部分地区等构成的核心经济区正在形成，这一区域人口占到全区总人口的67.89%，地区生产总值占全区的91.8%，在西藏区域经济发展格局中，将发挥更为重要的作用。

（二）西藏人口城镇化中的存在问题

由于人口数量、自然条件和生活方式等方面的原因，西藏城镇规模普遍偏小。2003年仅建制镇的平均人口规模在6900人左右，建制镇的非农人口平均只有2600人左右，如果算上集镇，平均规模更小。西藏人口城镇化中存在的问题主要有：

1．城市数量少规模小。西藏现有一座地级市（拉萨市）和一座县级市（日喀则市）。2003年西藏市镇总人口有984298人，其中非农业人口有371961人，农业人口有612337人；2003年西藏的市总人口有245453人，其中非农业人口有169161人，农业人口有76292人；2003年西藏的镇总人口有738845人，其中非农业人口有202800人，农业人口有536045人。2003年拉萨市市镇总人口152916人，其中非农业人口有138911人，农业人口有14005人。2003年日喀则市市镇总人口92537人，其中非农业人口有30250人，农业人口有62287人。

2．城镇辐射区域小。小城镇的规模小，造成发展空间和辐射区域狭小，城镇功能得不到充分的发挥，不利于集中有限的财力加快农牧区城镇化建设的步伐，导致小城镇发展后劲严重不足和发展速度缓慢。

3．城镇资源聚集能力弱。小城镇规模小，对资源的聚集能力弱，难以吸引周边的资源，对镇域经济也起不到辐射作用，难以发挥县域经济的核心作用。一个小城镇只有当城镇人口达到10000人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的聚集和扩散作用；20000人时作用比较明显；超过50000人时则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。

4．城镇运营成本高。规模小的城镇一旦配齐班子和部门，其行政人员数量与规模大的城镇相差不大，这就使得财政负担随着行政人员的数量的增加而增加，这样小规模的城镇越多，财政的负担越大，有限资金的利用率也就越低，致使每个城镇的平均建设资金大大减少，不利于城镇的发展和提高城镇的竞争力。

5．土地资源使用率低下。西藏很多小城镇规划滞后，管理混乱，影响了城镇发展秩序和城镇风貌，使整个城镇整体形象较差，甚至更有一些小城镇根本谈不上规划，还处于一种乡村化状态，在建设过程中乱改乱建，严重地浪费了土地资源。城镇单位面积提供的GDP仅相当于全国城市平均水平的33.3%，全区小城镇建筑物的平均高度还不到两层，建筑容积率仅为1.2左右，浪费了大量的耕地。

6．城镇功能有待完善。城镇功能和环境的建设是城镇发展的基础。城镇基础设施建设不仅仅是道路建设，还应包括供排水、能源、信息、防灾减灾、环境改善与营建，以及健全城镇的社会公共服务和社区服务功能等系统工程。西藏大部分城镇还处于初步建设阶段，道路的建设尚未完成，其他建设刚刚开始初步建设或尚未开始建设，其功能几乎得不到发挥。

7．城镇建设投资不足。由于经济发展水平比较低、财政收入来源单一、人口比较分散和市场经济相对缓慢等原因，城镇建设筹资渠道不畅，资金匮缺。西藏多数县域政府的收入虽不断增加，但是由于财政收入总量少，县域财政自身的用银都需要国家财政的转移支付来弥补财政支出和财政收入的巨大差额，因而投入小城镇建设资金的数量和比例很少。

8．城镇发展水平差异大。西藏的自然条件存在着巨大的地区差异性，从而使城镇发展也表现出巨大的差异。藏东峡谷地区和藏中南宽谷地带自然条件相对较好，历史上开发较早，农牧业发展历史悠久，城镇发展较快且密度大。特别是“一江两河”中部流域区人口较集中，经济较发达，城镇发展基础好，藏西北高原，由于自然条件恶劣，绝大部分为无人区，开发程度低。

9．城镇产业结构不合理。西藏很多城镇没有强有力的产业支撑，发展后劲和动力严重不足，影响了城镇化动力机制的完善。在各县域小城镇中，第二、三产业所占比重普遍偏小，对劳动力的吸纳极为有限，制约了农牧区劳动力的转移，提高农牧民收入水平和经济增长的潜力得不到充分发挥。

10．城镇规划和管理水平不高。由于受到行政区划的制约，一些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，各城镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，导致城镇建设形不成规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步聚集。

（三）推进西藏人口城镇化思路与对策

西藏城镇化应以拉萨市和日喀则市的建设为重点，努力提升拉萨市和日喀则市的城市品味、人口集聚功能和对周边地区的辐射带动作用。同时，要加快县级政府所在城镇、“一江两河”谷地、边境口岸城镇和旅游特色城镇的建设步伐。

1．拉萨市的建设要加快区域一体化进程，统筹城乡发展。加快城乡“二元经济”体制改革，强化枢纽型、功能型、网络化重大基础设施建设，因地制宜发展一批公路铁路航空枢纽型、资源加工型、商贸型和旅游型的中心小城镇，支持有条件的县区发展具有比较优势的主导产业和支柱产业，构建统一开放的市场体系和就业体系。大力发展城市经济，完善城市功能，加快商贸中心建设，发展社区商业，开拓城乡消费市场，提升餐饮娱乐、酒店、仓储、交通运输等传统服务业层次。加快发展现代家政服务业。

2．日喀则市要大力发展城镇经济，进一步完善交通、供水、供电、通信、环保等基础设施和旅游商业服务体系，特别是要在完善文化、教育、医疗功能上下功夫；加快小城镇建设，结合传统集市贸易点，重点培育几个有较大规模的集贸市场；提高财政运行质量，积极培植财源，突出抓好骨干和后续财源建设，加大对农牧、教育、科技、卫生和文化事业的投入。

3．充分利用区位优势，加快边境小城镇建设。发展外向型经济，搞好边境贸易，设立特别经济区和自由贸易区，以实业和贸易支撑城市的发展；发展边境旅游，搞好旅游服务设施的建设，既吸引外国的游客，又增加边境县域城镇居民的收入。

4．依托旅游资源和青藏铁路开通的良好契机，加快旅游城镇建设。青藏铁路的开通，大大降低了内地游客进藏的成本，内地游客进藏数量将会有较大幅度的增长。旅游城镇应大力发展旅游服务业、旅游商品加工等配套产业，同时加强城镇风貌建设，形成具有鲜明民族特色的小城镇，增强对游客的吸引力。

二、西藏城镇人口与社会协调发展评估

(一)西藏非农业人口可支配收入变化分析

1．非农业人口与可支配收入的增长变化。从1991年～2003年，西藏非农业人口从30.21万人增加到39.43万人，增加了9.22万人，年均增长率为2.24%；城市化率（非农业人口占总人口的比重）从13.6%增加到15.2%，增加了1.6个百分点，年均增长0.13个百分点。城镇居民人均可支配收入从1995元增加到8058元，增加了6063元，年均增长率为12.34%。

2．西藏城市人口及可支配收入的横向比较。2003年，全国城市居民人均可支配收入8472.2元，西藏为8765.45元，比全国平均高293.25元，为全国平均值的1.03倍。在西部12个省区市中，西藏城市居民人均可支配收入最高。

3．西藏城市人均消费支出的横向比较。2003年，全国城市居民人均消费性支出6510.94元，西藏为8045.34元，比全国平均值多1534.40元，为全国平均值的1.24倍。在西部12个省区市中，西藏城镇居民人均消费性支出最高。

（二）西藏城镇居民人均总收入结构分析

1．西藏城镇人均收支情况分析。从1990年～2003年，西藏人均家庭总收入从2120元增加到11399元，增加了9279元，年均增长率为15.05%；人均可支配收入从1685元增加到8765元，增加了7080元，年均增长率为14.73%；人均消费性支出从1340元增加到8043元，增加了6703元，年均增长率为16.12%；人均食品支出从888元增加到3541元，增加了2653元，年均增长率为12.22%。

按相应指标1990～2003年的年均增长率估计，到2010年，西藏城镇居民人均家庭总收入估计为28199元，人均可支配收入估计为21232元，人均消费性总支出估计为21111元，人均食品支出估计为7457元。

2．城镇居民的总收入构成。1990年～2003年西藏城镇居民人均家庭总收入从2120元增加到11399元，增加了9279元，年均增长率为13.8%；1990年～2003年城镇居民家庭人均可支配收入从1685元增加到8765元，增加了7080元，年均增长率为13.5%。

3．城镇居民的总支出结构。1990年～2003年西藏城镇居民家庭人均消费性支出从1340元增加到8043元，增加了6703元，年均增长率为14.8%；人均家庭食品支出从888元增加到3541元，增加了2653元，年均增长率为11.2%。

(三)西藏城镇贫困人口群体现状分析

1．西藏城市再就业情况分析。西藏各级政府高度重视就业再就业工作，各级劳动保障部门明确责任，分解任务，千方百计促进就业再就业，大力开展职业技能培训，积极开展职业技能鉴定，努力抓好职业介绍、加强劳动力市场管理和指导，使全区城镇失业人员再就业工作成效显著。2004年，包括下岗失业人员、高校毕业生、军队转业干部和退伍军人在内，共实现就业2.15万人，城镇登记失业率控制在4.3%以内。举办各类培训班2327（次），共培训下岗失业人员8569人，通过培训实现就业再就业4835人，培训就业率为56%。对全区5578人进行了职业技能鉴定，鉴定合格率为86%，4781人获得了劳动保障部门颁发的职业资格证书。全区接受职业指导的有1.6万人（次），职业介绍1.5万人（次），职业介绍成功8000人（次），职业介绍成功率为53%。

2．解决城市贫困人口问题的思路和对策。解决城市贫困人口问题，要以增加城镇就业岗位和控制城镇登记失业率为目标，以充分释放各项就业再就业优惠政策效应、开发就业岗位和推进劳动就业服务为主要内容，以强化技能培训和开展创业培训、稳定推进职业技能社会化鉴定、加强劳动力市场管理、充分发挥失业保险促进就业再就业的服务功能和作用为手段，在扩大就业总量的同时注重提高就业质量，努力增强就业再就业的稳定性。

三、西藏农村人口与社会协调发展评估

（一）西藏农村人口与社会发展分析

1．西藏农村人口的收入变动总体情况。从1991年～2003年，西藏农业总人口从191.58万人增加到219.78万人，增加了28.20万人，年均增加2.3万人；农业人口占总人口的比重从86.4%减少到84.8%，减少了1.6个百分点，年均减少0.13个百分点。农民人均纯收入从617元增加到1691元，增加了1074元，年均增长率为8.76%。

2．西藏分地区农村人口收入变动情况。2004年，林芝地区农民人均纯收入2827元。在全区7个地市中最高；昌都地区农民人均纯收入1830元，在全区7个地市中最低。农民人均纯收入林芝地区比昌都地区高997元，是昌都地区的1.54倍。

3．西藏农村人口的总收入结构。1990年～2003年西藏农村居民人均家庭总收入从623元增加到2317元，增加了1694元，年均增长率为10.63%；1990年～2003年农民人均总收入构成中工资性收入比重明显增大，从0.16%增加到20.67%，而家庭经营收入比重显著减少，从93.10%减少到72.21%。

4．西藏农村人口总收入的横向比较。2002年，全国农民人均总收入3448.62元，西藏为1917.16元，比全国平均值少1531.46元，为全国平均值的56%，在全国31个省区市中最低。

（二）西藏人均收入变动情况分析

1．西藏人口的纯收入结构。1990年～2003年西藏居民人均家庭纯收入从447元增加到1691元，增加了1244元，年均增长率为10.78%；1990年～2003年农民人均纯收入构成中工资性收入比重明显增大，从0.22%增加到28.39%，而家庭经营收入比重明显减少，从93.06%减少到62.09%。

2．西藏农村人口纯收入的横向比较。2003年，全国农民人均纯收入2622.24元，西藏为1690.76元，比全国平均值少911.48元，为全国平均值的64%。在西部12个省区市中，西藏农民人均纯收入略高于贵州（1564.66元）、甘肃（1673.05）、陕西（1675.66）。

3．西藏农村人均总支出及结构现状。2002年，全国农民人均总支出2923.6元，西藏为1393.82元，比全国平均值少1529.78元，为全国平均值的48%。在全国31个省区市中最低。

4．西藏农村人均支出结构的横向比较。2003年，全国农民人均生活消费支出1943.30元，西藏为1030.13元，比全国平均值少913.17元，为全国平均值的53%。在全国31个省区市中最低。

5．西藏农村人均收支增长预测。西藏2004年～2010年农村居民主要人均收支指标估计 (见表１)。2004年～2010年人均总收入、人均纯收入、人均总支出、人均生活消费支出，均按相应指标1990年～2003年的年均增长率估计。

表１  西藏农村居民主要人均收支指标估计

注：相应指标按1990年～2003年的年均增长率估计。

资料来源：根据《西藏统计年鉴2004》整理计算。

 (三)西藏农村贫困人口情况分析

１．西藏农村贫困人口群体现状。根据西藏自治区扶贫开发领导小组办公室2000年的调查分析，在整体相对贫困的前提下，又呈现出绝对贫困与相对贫困并存以相对贫困为主，区域性贫困与零星分散贫困并存以区域性贫困为主，中心地区贫困与边缘地区贫困并存以边缘地区贫困为主，城镇贫困与农村贫困并存以农村贫困为主，返贫与新贫并存以返贫为主的基本特征。从致富的原因来看，有历史的、自然的、社会的等多方面，按区域性贫困、制度性贫困、政策性贫困和能力性贫困四种类型划分，西藏主要表现为区域性贫困和能力性贫困两种类型。按偶发性贫困、经常性贫困、遗传性贫困、社会性贫困和政策性贫困五种基本类型划分，西藏五种贫困类型都兼有之，并以偶发性、经常性和遗传性贫困为主。再进一步按资源型贫困、自然型贫困、设施型贫困、残疾型贫困、传统型贫困、科技型贫困、懒惰型贫困、干部型贫困、政策型贫困十种类型细分，西藏贫困尤以资源型、自然型、设施型和科技型贫困为主。调查的统计结果，西藏自治区人均纯收入低于1500元的贫困人口分布在74个县（市、区、办）756个乡镇。全区贫困村4248个，贫困户257406户，贫困人口1482331人，分别占农村总村数、总户数、总人口的68.5%、69.0%和69.3%。

2.解决农村贫困人口问题的思路和对策。西藏农村贫困人口问题严重制约着西藏可持续发展和城乡和谐社会建设，因此要采取多种措施，把消除贫困作为实现可持续发展和建设和谐社会的最优先要解决的问题。

(1)加强基础设施建设，努力改善贫困地区的生产生活条件。必要的基础设施建设是解决贫困问题的基本条件，它有利于增强贫困地区的造血机能和自我发展能力。同时，适宜的基础设施建设也是加强生态环境保护，促进可持续发展的重要举措，西藏各级政府和扶贫开发部门应从宏观和长远着眼，从水利设施、农田、草场基本建设，县乡交通、能源建设等方面，加快贫困地区的基础设施建设，大力改善基本生产生活条件，为群众脱贫致富打好基础。由于贫困地区都是边远欠发达地区，自然条件差，建设难度大，投资效益低。因此，在进行贫困地区基础设施建设投资时，不能按常规办事，应把社会效益放在首位，实现倾斜政策。

(2)扶贫搬迁，异地脱贫。西藏的贫困人口主要呈区域性、条带状分布，贫困地点往往也是那些十分典型的生态脆弱区，扶贫搬迁与生态移民往往具有很强的重叠性。扶贫搬迁不仅是脱贫的需要，也是生态保护的需要。实施扶贫搬迁要做到科学规划，坚持高标准、高质量建设移民搬迁点，要引导迁入的贫困人口树立对生态环境的保护意识，确实防止搬迁过后又造成新的资源环境的破坏。

(3)全方位的实行多项优惠政策。因地制宜地实行优惠政策，对于消除贫困，调动贫困群众生产经营的积极性有很大的促进作用。一要灵活引导群众使用有偿资金，二要实行对贫困群众的生产资料政策性补贴，三要对贫困地区兴办的乡镇企业、手工业、建筑业、运输业等本小利微、不易发展的行业实行减免税政策。

四、综合分析与比较

(一)西藏人均基础设施发展水平分析

1．西藏人均公共设施水平。从1995年～2003年，西藏公共基础设施人均水平有了较大改善。人均公路通车里程从