人口是国民经济和社会发展的基础，人口发展战略是政府制定总体发展战略的基础之一。开展人口发展战略研究工作的主要任务，是基于人的全面发展和全面、协调、可持续发展观，遵循人口发展规律和经济社会发展规律，运用系统、科学的分析方法，判断未来一定时期人口数量、素质、结构、分布的社会变动趋势，揭示人口与经济、社会、资源、环境等多个相关变量的互动关系及变化规律，提出符合国情的、促进经济社会协调发展的人口发展目标、模式和政策措施。

《甘肃省人口发展战略研究》课题根据国家人口和计划生育委员会的统一要求，于国家人口发展战略研究完成之后，在省委、省政府的领导下， 2004年10月正式立项，2005年10月完成。目前除青海、河南、山东三省人口发展战略研究已经完成外，其余各省、市、区的研究都正在进行之中。

本项课题在立项、论证、数据资料采集运用、调查研究等方面，都严格按照规范的课题工作程序进行：一是在充分论证的基础上，将总课题分成六个分课题，分别为甘肃人口省情研究、甘肃人口与经济社会协调发展研究、甘肃人口与资源环境协调发展研究（A.B）、甘肃人口发展和计划生育对策研究、甘肃出生人口性别比偏高的原因和对策研究、甘肃省民勤县“十一五”及2020年人口发展规划。二是实行了招标制，对六项分课题全部采取向社会公开招标的方式，在认真研究、讨论、比较的基础上，由兰州大学、西北师范大学、省社科院和省委党校的相关专家分别组成6个分课题组进行研究。三是为了保证课题的质量和数据运用的正确性，统一指定分课题研究运用的基本数据资料来源为《2000年甘肃人口五普资料汇编》、《甘肃年鉴2004》、《中国年鉴2004》，以及国家规定的正式出版社和政府权威部门的统计资料和情况。四是在研究和分析方法上，要求每个课题组坚持实事求是的原则，采用定性和定量分析相结合，理论分析和实证分析相结合，战略研究和对策选择相结合。五是坚持研究为政府决策服务、为甘肃省的“十一五”发展规划的制定提供依据，为各级政府制定人口发展和计划生育工作规划、思路、战略服务。

甘肃省人口和计划生育事业发展现状、取得的主要成就和未来发展态势

在全面建设小康社会的历史条件下，甘肃省认真贯彻落实《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》精神，落实科学发展观，坚持以人为本，实施可持续发展战略，把发展经济与控制人口数量、提高人口素质、调整人口结构和引导人口合理分布紧密结合起来，努力探索建立适应社会主义市场经济体制要求、符合甘肃实际的人口和计划生育工作新机制，制定了符合甘肃省情的人口和计划生育工作开展的经济和社会政策。

（一）人口发展现状

新中国成立50多年来，甘肃人口再生产类型实现了“高出生、低死亡、高增长”到“低出生、低死亡、低增长”转变，特别是改革开放以来，甘肃省人口过快增长势头得到了有效控制，人口素质明显提高，人口结构和人口分布发生了较大变化。目前妇女总和生育率已达到了更替水平以下，在2.0左右，甘肃省人口发展进入了稳定低生育水平阶段。

1、人口数量

自1949年以来，甘肃省人口数量变化的总趋势是在波动中保持了较快增长。总人口由1949年的968.43万人增加到2004年的2618.78万人，净增人口1650.35万人，增长了170.4%。

新中国成立后到计划生育政策实行之前，在1949—1958年和1963－1973年甘肃省出现过两次生育高峰。在第一次生育高峰期，净增人口313.05万人，年平均增加34.78万人。第二次生育高峰期净增人口492.97万人，年平均增加49.3万人。这两次人口高峰对之后人口增长影响巨大，到目前已引发了两次小幅度的人口增长高峰。

1974年计划生育工作实施以后，人口增长势头得到有效控制，人口出生率由1974年的27.49‰下降到2004年的12.43‰，自然增长率由1974年20.32‰下降到2004年的5.91‰，与2004年全国人口自然增长率5.87‰接近。

2、人口素质

新中国成立以来，甘肃省人口总体素质有了较大幅度提升，无论是身体素质还是文化素质，都有了明显的改善。

“五普”资料显示，甘肃省人口平均预期寿命已经达到70.39岁，比1950年增加近37岁。但近年来甘肃省人口预期寿命增速放缓，2000年与1989年相比，10年时间增长了2.14岁，而同期全国平均从68.55岁上升到71.40岁，增长2.85岁，甘肃省人口预期寿命与全国平均水平拉大。

甘肃省女性预期寿命高于男性且寿命差异呈扩大趋势，2000年男女预期寿命分别为69.28、71.88岁，相差2.6岁。

2003年甘肃省人均受教育年限达到7.56年，比1990年增加近2年，每万人大学生数也由1990年的15人上升到67人。2000年每万人拥有大专及以上受教育程度的人口为267人，比1990年增加了157人。人口平均受教育年限增长速度略高于全国平均水平，但平均受教育年限在全国一直靠后，近年来与全国平均水平的绝对差距在0.7年左右波动，与发达地区相比还有很大差距。

甘肃省人口死亡率的年龄分布已进入典型的“J”型结构，青壮年死亡率稳中有降，死亡人口年龄提高，死亡人口重心移向老年人口。1950年-1978年，甘肃省人口死亡率除1958-1961年有所回升外，其他年份都处于下降状态。人口死亡率由1953年的14‰降为1978年的5.58‰。1978年以来，特别是90年代以后人口死亡率呈逐渐上升趋势， 2000年为6.46‰。死亡率上升的根本原因是老年人口的增加。研究还表明甘肃省人口的死亡强度大于全国平均水平。

3、人口结构

历史上甘肃省总人口性别比高于全国平均水平。1950-1960年基本保持在110之上，最高的年份（1950）达115.46。近年来，甘肃省出生人口性别在全国属于偏高的省份，但是偏高幅度较小。出生人口性别比在1982年、1990年、1995年和2000年分别为105.46、111.73、110.15和116.28。甘肃省出生人口性别比城乡差异明显，乡村出生人口性别比高于城市。2000年市的出生性别比为111.81，县为116.41，镇为121.97。分孩次出生性别比，一孩基本正常，二孩和多孩偏高。2000年的一孩性别比为104.29，二孩性别比为121.23，较一孩性别比高16.94个百分点，高于正常值21.23个百分点。多孩性别比则更高达137.16，高于正常值30.16个百分点。各民族人口出生性别比差异明显，2000年，汉族出生性别比为116.55，回族为113.27，藏族为109.09。

到2000年，甘肃省人口年龄结构表现为两头低、中间高的特点，低龄组比重大幅度下降，劳动适龄人口比重上升，老年人口比重缓慢上升。甘肃省0-19岁人口比重为35.12%，分别比1982年和1990年下降了4.95和14.71个百分点；20-39岁人口比重为36.56%，分别比1982年和1990年上升了1.21和8.55个百分点；40-60岁人口比重为23.41%，分别比1982年和1990年上升了4.74和2.89百分点；65岁及以上人口比重为5.21%，分别比1982年和1990年上升了1.72和1.15个百分点。按照桑德巴氏的划分标准，2000年甘肃省人口进一步接近稳定型标准，显示出人口增长势头得到有效控制，开始进入稳定型人口发展态势。

2000年甘肃省少儿抚养系数39.69%，比1990年下降了1.47个百分点，比全国平均水平32.71%高6.98个百分点；老年抚养比为7.67%，比1990年上升了1.69个百分点，比全国平均水平10.15%低2.48个百分点；总抚养比为47.36%，比1990年上升了0.22个百分点，比全国平均水平42.86%高4.5个百分点。

根据老年人口系数、少儿人口系数、人口老龄化指数（老少比）、年龄中位数，甘肃省人口目前正处于成年型向老年型过渡的时期。1990-2000年，甘肃省人口老龄化进程明显加快，老年人口增加了39.89万人，老年系数和年龄中位数增幅较快，分别提高了1.14个百分点和5.56岁。老年人口的城乡差异明显，人口老龄化速度城市快于农村，但老年人口绝大多数分布在农村。2000年甘肃省65岁及以上人口中，乡村100.79万人，占乡村总人口的5.28%，城镇29.96万人，占城镇总人口的4.98%。

老年系数城市高于乡村，而少儿系数乡村高于城市11.59个百分点，反映出城市的计划生育工作成效大于乡村。

甘肃省人口结构目前突出地表现出两个特点：第一是少儿抚养负担减轻，劳动适龄人口比重上升，劳动力资源十分丰富。2000年甘肃省劳动适龄人口数为1556.12万人，占总人口比重为67.86%，社会供养负担较轻，劳动力资源极其丰富。劳动力人口持续增加，就业压力不断增大。2000年甘肃省就业率（就业人口占15岁及以上人口的比重）为78.36%，高于全国平均水平4.28个百分点，但值得引起注意的是这并不意味着甘肃省的就业情况好于全国平均水平，因为甘肃省79.49%的劳动力在农、林、牧、渔业就业，而农、林、牧、渔业为劳动生产率较为低下的行业，其就业人口的潜在失业比较严重。2000年甘肃省城镇共增加劳动力33.03万人，而当年城镇劳动力需求仅20.91万人，供需差达10万人之多。

第二个特点是人口老龄化进程加快，甘肃即将进入人口老龄化社会。按照人口预测，甘肃65岁以上人口将于2007年超过7% ，从此进入老龄化社会。作为育龄妇女生育水平下降和人口平均预期寿命延长的结果，进入老龄化社会标志着甘肃经济社会发展即将进入新的历史阶段。

4、人口分布

甘肃省人口地区分布主要受自然条件和经济发展水平这两个因素的影响，行政地区之间人口分布很不均衡。可分为带状、串珠状、块状、扇状、散粒状和候鸟式六种类型。

甘肃省人口数量地域分布相当集中，而且这种集中趋势还在进一步强化。1990年，占甘肃省面积39.50%的河东集中了甘肃省81.48%的人口，而占甘肃省面积的60.50%的河西地区人口仅占18.52%。2004年，河东人口比重上升到了81.58%，河西五市的人口比重下降为18.42%。天水、兰州、定西、陇南、庆阳和平凉六个市人口超过200万，占甘肃省人口总数的64.93%；武威、临夏、白银和张掖四个市州人口为100-200万人，占总人口的26.33%；酒泉、甘南、金昌和嘉峪关四个市州人口数量较少，不足100万人，仅占总人口的8.74%。

从人口分布变动可以看出，随着各地工业化进程的不断推进，人口数量在各地的分布发生明显的变化。1982-2004年，白银、庆阳、临夏、金昌和嘉峪关五个市州的人口占甘肃省总人口的比重持续增长，陇南、平凉、定西、酒泉和兰州五个市的比重下降、天水、甘南、张掖和武威四个市州的比重基本稳定。

甘肃省人口自然密度上升趋势明显，但上升的速度有所减缓。1982年甘肃省人口自然密度为43.13人/k㎡，1990年上升到49.31人/k㎡，2000年达到55.30人/ k㎡，18年平均每年增加0.67人/ k㎡。甘肃省人口自然密度行政地区分布的差异十分突出，整体看来，陇中、陇东、陇南的人口密度大，而甘南和整个河西地区的人口密度都较小。2000年14个市州的人口自然密度平均为106.45人/ k㎡，其中临夏州人口密度最高，为241.26人/ k㎡，是最低的酒泉市的47倍多。县（市、区）间人口密度的差异大于市州间人口密度的差异。

甘肃省人口的垂直分布，不仅在大的自然区域内十分突出，而且在一个小的地区范围内也较明显。甘肃省人口垂直分布的总趋势是西高东低，北高南低，东西居民点的高差大，南北居民点的高差略小。人口垂直分布的形成，主要是由于人口的大量增加，为了获得更多的食物，人们逐步由低到高、由川塬进住山区开发拓展生存空间的结果。其正面效应是扩大了人类生存空间，取得了短暂的社会经济效益；负面效应则是加剧了水土流失，破坏生态环境，甚至危及可持续发展。

人口城乡分布，2000年甘肃省人口城镇化水平为24.01%，2004年达到28.6%，较全国平均水平低13.2个百分点，在全国各省、区、市中居倒数第5位。2004年甘肃省农村总人口为1869.55万人，比1996年的1888.87万人，减少了19.32万人，年均减少2.42万人；农村人口占总人口的比重从76.57%减少到71.39%，减少了5.18个百分点，年均减少0.65个百分点。

甘肃省55个少数民族有人口219.92万人，占总人口的8.75%。人口在千人以上的少数民族有16个，其中回、藏、东乡人口在40万以上。回族人口最多，为118.49万人。

5、人口与经济

近年来，甘肃省经济增长率高于全国平均水平，但是人口数量过多，对经济增长存在显著的压力，人均经济指数仍然远低于全国平均水平，多项人均经济指标处于全国末位。2003年，甘肃省城市居民人均可支配收入为6650元，比全国城市居民人均可支配收入8472.2元低1822.2元。甘肃省农民人均纯收入为1673元，比全国农民人均纯收入2622.2元低949.2元，仅为全国平均水平的63.80%。甘肃省固定资产投资总额650亿元，人均2497元，是全国人均水平5422元的46.06%。

甘肃省人口综合经济密度偏高。2003年，甘肃省人口综合经济密度为1.99人/万元，在全国31个省市区排名第30位，是人口综合经济密度最低的上海市的9.48倍，全国31个省市区平均水平的1.71倍。

人口城镇化进程严重滞后于工业化进程。1990年甘肃省城镇化率为22.0%，略低于全国平均水平(26.4%)，但到2000年甘肃省仅为24.0%，已经大大低于全国平均水平(36.2%)。10年期间甘肃省城镇人口增长率在全国各地区是最慢的省份之一,只有2.1%，平均每33年翻一番；全国平均增长率为4.3%，平均每16年翻一番。

城市工业化的发展并没有较好地带动人口城镇化进程的快速推进，城市行政辖区人口中非农人口比重偏低，且差异比较显著。2003年，甘肃省城市非农产值比重达到91.05%，但作为城市经济结构主体的工业和第三产业（统称非农产业）吸纳农村富余劳动力的能力有限，没有相应地促进农村人口向城市集中。2003年，甘肃省城市人口中非农业人口的平均比重为50.08%，表明农业富余劳动力的非农转化程度低、速度慢。

贫困人口比例高。2004年底，甘肃省仍有贫困人口560多万人，其中绝对贫困人口近160万人。甘肃省86个县市区中，有43个国家扶贫工作重点县，12个省级扶贫工作重点县。有60个县市区依靠国家财政补贴。农民人均纯收入近10年列全国末位，与全国平均水平差距越来越大。

6、人口与社会

甘肃省各项社会事业发展状况都不容乐观。人口平均受教育程度城乡差异大。2003年，城镇人口平均受教育年限为9.44年，乡村为6.28年，差距达3.16年，尤其是大专及以上受教育程度人口比重的城乡差距非常明显，2000年城镇大专及以上受教育程度人口比重是乡村的23.97倍。

2003年，甘肃省初中毕业367004人，高中招生168181人，招生比例为2.2:1，而同期甘肃省高中毕业生数和甘肃省高校招生比例为1.5:1，考大学要比考高中容易得多。长期的以城市为中心的资源配置取向，导致高中布局也以城市为中心，农村学生接受高中教育难度大，负担重。 2003年，甘肃省城市高中345所，乡村高中108所，占总数的23.8%，在校生高中人数，农村在校人数只占高中在校生总人数的14.4%，远低于农村人口占总人口的比例。特别是职业技术教育不能适应市场需要进行调整，发展缓慢。从2001年到2003年，职业中学在校生人数从52657人锐减到38471人。

卫生事业发展相对滞后。2003年，甘肃省每千人医生数为1.15人，落后于全国平均水平0.33人。医疗卫生资源分配不均，高度集中在兰州市，2000年兰州市的总医院床位数占到了甘肃省总数的23.3%，卫生技术人员数占20.5%。每千人拥有床位数上，最高的嘉峪关市是最低的临夏州的3.78倍，每千人拥有卫生技术人员数最高的嘉峪关市是最低的定西市的3.33倍。农民看病难、看不起病的问题比较严重。2003年，甘肃省较困难的县医院有41所，接近县医院的一半，困难乡镇卫生院360所，是乡镇卫生院的四分之一，其基础设施处于西部最落后状态；甘肃省1.7万多个村卫生所有一半是在20世纪80年代以前修建的，现已破旧不堪，还有少数行政村没有医疗点。传染病、职业病、地方病等疾病有死灰复燃之势；职业病的发病率呈上升趋势，人群分布也由相对固定的职业人群向社会流动人群转移，且发病呈现年轻化趋势；对地方病的控制不力。

2000年，因新生儿病、先天异常致死占甘肃省人口死因的第六位和第八位，其中乡村新生儿病发生率（4.16%）高于全国3.02个百分点。2001年，甘肃省出生缺陷发生率在16.40‰以上，远高于全国平均水平，且呈逐年上升趋势。加上后天陆续出现的出生缺陷，到2004年甘肃省出生缺陷发生率为50‰、出生缺陷儿15000人。这些出生缺陷的发生不仅严重影响了人口素质的提高，也将其中大多数家庭拖入贫困。

公共服务体系的模式已经不能适应当前和未来农民全面发展的需要。甘肃省农村的社会保障基本上处于空白状态，仅有的社会保障只有2004年启动的“农村计划生育家庭奖励扶助制度”，目前直接受益人口只有37000多人。“新型农村合作医疗制度”尚处于试点阶段，甘肃省只有30个县的农民受益，其保障能力远远不能满足农村人口对医疗保障的需求。

7、人口与资源

甘肃省土地总面积占全国的4.7%，居第七位。耕地面积占甘肃省国土总面积的10.3%，农业人均耕地面积只有1.967亩，与1949年相比减少了62%。2005年和2010年，粮食总产量的承载能力只能满足温饱型的消费标准。综合参照全国人均粮食需求量方案和联合国粮农组织及中国专家的营养方案两种方案预测，2005-2020年，甘肃省人口总量与耕地之间处于较为严重的超载状态。以小康型的消费水平进行估算，2005至2020年间，分别超载726.44万人—345.31万人；以富裕型的消费水平标准估算，分别超载1079.58—832.97万人。耕地后备资源不足。甘肃省耕地后备资源主要在河西，河西水资源十分紧缺,盲目开发，只能造成生态环境的破坏。

粮食缺口大，粮食安全不容乐观。综合参照全国人均粮食需求量方案和联合国粮农组织及中国专家的营养方案，目前，只有河西区达到温饱水平，其它各区均远远低于温饱标准。预计2020年之前甘肃省人均粮食占有量均在400kg以内。按照小康水平，2005年至2020年，甘肃省粮食最大缺口在193.46万吨左右。

需水量进一步增加，水安全形势不容乐观。甘肃省多年平均水资源总量289.44亿m³。地表水资源量282.14亿m³，平均年径流深62.0mm，只有全国的22.8%，居全国第27位，且分布不合理，利用率低，进一步开发难度大。目前，甘肃省内陆河流域当地地表水资源开发率已达94.8%，平原区浅层地下水开采率为58%，水资源利用消耗率82.2%，中东部黄河流域水土流失严重，水资源开发利用程度较低。东南部长江流域山高谷深，水低地高，水资源利用困难。嘉峪关市、金昌市、白银市、兰州市、天水市、庆阳市、平凉市已成为严重缺水地区；定西市已接近严重缺水地区。随着经济社会的发展和人口总量的增加，人均水资源占有量将进一步减少。根据预测的甘肃省未来人口规模，到2015年甘肃省人均水资源占有量只有990m³/人，低于1000m³/人的国际公认的缺水警戒线。

8、人口与环境

从生态足迹供需总体状况分析，甘肃省2002年人均生态足迹需求为2.2249hm²，而当年能够提供的人均生态足迹为1.9366 hm²，人均生态赤字0.2883 hm²，相差1.15倍。表明，2002年甘肃省经济社会活动对当地生态环境的影响强度已高于其生态承载力。从生态足迹供给和需求结构分析，供给以草地和耕地为主，类型较为单一。需求主要以耕地、草地和化石燃料用地为主，三者占总需求量的96.5%。从万元GDP生态足迹需求分析。2002年甘肃省万元GDP生态足迹占用量为4.966 hm²，大大高于东部地区和全国的平均水平。

甘肃省水土流失面积38.9万k㎡，占甘肃省土地面积的85.7%。水土流失量黄河流域占89%，长江流域占9%，内陆河流域占2%。甘肃省土地沙化面积4800 k㎡，强烈发展的沙化土地2270 k m²，严重沙化土地1820 k㎡，弃耕农田1270 k㎡。

20世纪60年代以来，甘肃省严重破坏森林面积30万k㎡。11个林区，除祁连山和白龙江森林区还有原始森林外，其余均为次生林。甘肃省草场退化面积71300 k㎡，占甘肃省可利用草场面积的52%。重度草原退化面积22300 k㎡，中度退化面积19 700 k㎡，轻度退化面积29 300 k㎡。

环境污染仍未得到有效控制，环境质量状况令人担忧。甘肃省监测的30条河流（段）中，达到Ⅰ类和Ⅱ类水质的共有6条，达到Ⅲ类水质的9条，Ⅳ类水质的3条，Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的12条，达标的只有14条。在甘肃省境内监测的17座水库中，有10座水库水质不达标。

（二）人口和计划生育工作主要成就

1、基本实现了人口再生产类型的历史性转变

全省人口增长势头得到有效控制，人口出生率由1974年的27.49‰下降到2004年的12.43‰，人口自然增长率由1974年的20.32‰下降到2004年的5.91‰，农村计划生育率由1994年的不足50%提高到2004年的80%以上，育龄妇女总和生育率稳定在2.0左右，达到更替水平以下，连续11年完成了国家下达的人口计划。全省因实行计划生育少出生955万人，使人均GDP相对提高了1590元，为全省提前实现预定的经济发展目标做出了重要贡献，很大程度上缓解了人口对经济、社会发展和对资源开发、环境保护的压力。人口再生产类型实现了由“高出生——低死亡——高增长”向“低出生——低死亡——低增长”的历史性转变，全省人口发展进入了稳定低生育水平阶段。

2.基本实现了工作思路和工作方法的重大转变

近年来，省委、省政府和全省各级党政部门及人口计生部门认真贯彻落实中共中央、国务院关于计划生育工作的一系列重要指示，把计划生育工作作为振兴甘肃、促进发展的重要举措，研究探索适合欠发达地区综合治理人口问题的新机制，动员各部门先后出台了一系列有利于人口与计划生育的政策，启动了农村计划生育家庭奖励扶助制度，在十多个国家扶贫重点县和少数民族县，开展对符合政策规定而自愿少生一个孩子的少生快富扶贫工程试点；全省范围内全面开展对计划生育特殊困难家庭的救助工程，把计划生育工作和为群众谋利益结合起来，努力减小计划生育工作难度，初步建立起了对农村独生子女领证户和二女结扎户给奖励、给好处，对违反计划生育法规的行为进行经济限制的农村计划生育利益导向机制。到2004年底先后为5179名农村独生子女领证户和二女结扎户子女升学时加分；为3.4万名农村计划生育夫妇每人每年发放600元的奖励扶助金；为1000多对符合“少生快富“政策的夫妇给予3000-5000元的奖励；为65903户农村计生户安排项目少生快富资金5646万元，为4487户计生户安排以工代赈易地搬迁少生快富项目2761万元；为8000多个计划生育特殊困难家庭每户给予1000元的一次性救助；投入9195万元，为14.46万“农村两户”夫妇办理了养老储蓄；为26万“农村两户”家庭免去学杂费教材费近4000万元；民政部门把计生户纳入低保52974户，资金3112.9万元，救助计生户34865户，落实806.9万元，合作医疗试点中为计生户落实资金592.8万元；水利部门在集雨节灌等项目中安排计生户资金3156万元。这一系列奖励优惠政策，使全省实行计划生育的群众得到约2亿多元的实惠，真正实现了人口与计划生育工作思路和方法由就计划生育抓计划生育，向相关部门齐抓共管、综合治理人口问题转变；由行政强制、处罚多生为主，向奖励少生为主、奖励和处罚相结合转变，由单纯行政管理向行政管理与利益导向结合转变。

3.初步实现了政府工作职能的重大转变

随着人口和计划生育法律法规的健全完善和以人为本理念的实践，人口与计划生育工作在转变政府职能方面发生了深刻变化，初步实现了向法制型、服务型的转变。

《中华人民共和国人口和计划生育法》颁布实施后，省人大及时修订了《甘肃省人口与计划生育条例》，省政府制定颁布了《甘肃省流动人口计划生育管理办法》，出台了《甘肃省计划生育特殊困难家庭救助办法》。人口和计划生育地方法规和政策体系进一步完善，人口与计划生育政务公开程度不断提高，计划生育村民自治进程进一步加快，全面推行行政执法责任制和执法过错追究制，完善执法程序，开展文明执法，依法管理、依法行政的能力和水平明显提高，公民的合法权益得到有效保护，人民群众对计划生育工作的满意程度不断提高。

政府的服务职能不断得到强化。各级政府在全面落实人口与计划生育优先优惠政策的同时，每年免费为200万育龄妇女进行生殖健康普查，为27万育龄妇女实施免费节育手术，为170万育龄群众进行避孕节育、优生优育和生殖健康咨询，全方位的为群众提供人性化的服务。特别是避孕节育优质服务工程、生殖道感染干预工程和出生缺陷干预工程的实施，提高群众健康水平，促进了群众生育观念的转变，为稳定低生育水平提供了有力支持。

4.基本实现了人口和计划生育工作的跨越式发展。

1995年初，国家人口计生委对我省的人口与计划生育工作进行了抽查，根据抽查推算，“八五”前4年我省没有完成国家下达的人口计划。面对“黄牌”警告，省委、省政府重新审视人口与计划生育工作形势，提出了“一年还旧帐，二年打基础，三年上水平”的战略目标。通过一系列措施，特别是强化基层基础，完善党政主要领导目标管理责任制，实施考核工作机制创新，加大“一票否决”和干部超生查处的力度，坚决实施责任追究制，每年坚持对14个市州和86个县市区人口与计划生育工作实行大排队，有效地调动了各级党政领导和计生干部的积极性。通过全省上下的共同努力和超常规的工作，一举扭转了我省人口与计划生育工作的被动局面。

2003年以来，通过工作思路、工作机制和工作方法等方面的一系列改革，真正实现了由完不成国家人口计划——全面实现“三为主”——整体推行优质服务——正确实施“两个转变”建立新的工作机制的跨越式发展，得到了国家人口计生委的充分肯定。 “甘肃省近年来人口和计划生育工作，为在经济欠发达地区创新人口和计划生育工作思路、机制和工作方法，体现我们党以人为本，执政为民的根本要求，促进甘肃省经济社会发展和实现可持续发展创造了成功经验。”

5. 基层计划生育网络进一步健全，技术服务能力显著提高

通过十多年的艰苦努力，我省建立健全了省市县乡一直延伸到村的人口和计划生育管理和服务网络、三支队伍：①县、乡、村以及自管小组的计生管理队伍；②县站、乡所（中心所）和村工作室的计生服务队伍；③群众、协会自我管理服务队伍。全省县站85个，乡服务所1380个，规范化中心所600个。在管理制度方面，干部包村包对象责任制全面推行，入户访视制度成效明显，基层基础进一步夯实，计划生育管理服务机构和工作队伍始终保持相对稳定，人员报酬得到较好落实，管理和服务能力明显增强。

通过加强基层基础工作，改善了服务条件，增强了管理服务能力，拓展了服务领域，进一步提高了管理人员和技术服务人员的思想道德素质、咨询服务能力和技术业务水平。目前已有7个县（市、区）被国家人口计生委命名为“全国计划生育优质服务先进县”，50个县（市、区）被省委、省政府命名为“甘肃省计划生育优质服务县”， 5个市基本达到省级计划生育优质服务市标准。86个县（市、区）开始应用人口和育龄妇女信息系统（WIS），初步实现微机化管理，为我省人口和计划生育事业的健康深入发展奠定了基础。

（三）人口发展态势

本课题对未来甘肃省人口发展态势的预测，以第五次人口普查分年龄性别人口为基础数据，采用中国人口信息中心开发的“中国人口预测系统”（CPPS）软件，确定预测的起始年即2000年分别选取妇女总和生育率2.2（高）、2.0（中）和1.8（低）三个方案进行预测。在把握未来甘肃省人口发展态势时，不论采用哪个方案，预测所反映出的人口发展总体趋势和变化特征是一致的，甘肃省人口总量在今后30年还将不断增加。

将三个方案预测结果与2001年到2004年实际总人口和人口出生率、自增率对比，接近低方案。但综合分析，2000年甘肃省选取2.0的总和生育率比较可信，按照中方案把握未来甘肃省人口发展数量也比较稳妥。2001年省人口委在甘肃省84个县市区各选取1个乡镇汇总调查的农村妇女总和生育率为2.09，城乡加权后接近2.0。省人口委近几年回顾调查结果，2000年甘肃省农村计划生育率在78%左右，以此估算妇女总和生育率也应在2.0左右。

按照中方案预测，甘肃省未来45年间，人口出生率有一定的起伏波动，但总体上呈下降趋势。自2005年左右起，人口出生率经本世纪初的小幅下降后将缓步上升，这一上升态势将持续至2013年左右，其后又将缓步下降，预计至2027年左右将降至一个次低点，此后经小幅上扬后又将持续下降。预计到2039年左右，将出现峰值人口（最大人口数量），达到3118万人左右。2040年左右总人口将实现零增长，至2050年基本上将维持下降态势。

人口死亡率受人口老龄化的影响，上升趋势较为显著，到2050年将上升到16‰左右。

人口自然增长率基本呈下降趋势。2005至2013年间，甘肃省人口自然增长率将会小幅上升，从6‰上升到7—10‰。此后继续下降，到2020将降至5‰左右，预计2040年左右将出现负增长。

2007年甘肃省65岁以上老年人口占总人口的比重（老年人口系数）将达到7%以上，人口年龄结构从“成年型”转为“老年型”。2010年65岁及以上人口比例将提高到10.53%左右，2010-2026年左右（老龄化初期）人口老龄化的速度将较为缓慢。其后一直到2040年左右，人口老龄化速度将持续加快，老龄化的程度将进一步加深。2041年以后，老龄化程度将不再加深，至2050年老年人口系数在20%以上。

2005—2041年左右，由于劳动年龄人口占总人口比重逐步下降和老年人口比重的上升，总负担系数呈波浪式上升趋势。2010年之前总负担系数将持续降低，到2034年总负担系数将不会超过50%。劳动力资源丰富，到2010年甘肃省劳动适龄人口占总人口的比重将达到72.83%。到2050年，劳动适龄人口的绝对量将达到1800万人以上，占总人口的比重在60%以上。

2005年之后，甘肃省城镇化速度将进一步加快，人口分布也将随之更加集中。

二、人口发展面临的严峻挑战

人口问题的具体性、现实性和历史性决定了对其分析总是相对于一定的经济、社会条件和资源、环境的承载能力进行。因此，虽然我省人口和计划生育工作取得了突出成绩，但是人口状况的很多方面都比较落后，在全国处于较低水平，如育龄妇女生育水平偏高，人口素质很低，这将对人口与经济、社会的协调发展和人口与资源、环境的可持续发展形成较大压力，使人口与计划生育工作面临严峻挑战。

（一）稳定低生育水平难度很大

虽然低生育水平在甘肃已经实现，但是，经济社会欠发达的现状和育龄妇女的生育意愿决定了甘肃省生育水平在全国仍相对较高，低生育水平极不稳定，任何政策上的偏差，思想上的懈怠和工作上的放松，都可能导致生育水平的反弹。今后一个时期全省人口总量还将持续增加，全省人口高峰期出现在2039年左右，总人口将达到3100万人左右。受人口年龄结构影响， 2003—2013年我省进入新一轮人口出生高峰期。生育旺盛期已婚育龄妇女从2002年的16.5万人逐步增加到2010年的26.5万人,平均每年递增1.5万人左右。考虑到年龄结构和计划生育政策微调的影响，“十一五”期间符合政策出生人数每年将递增0.8—1.7万人，年人口出生率和自增率将因结构性因素和政策性因素回升0.5-0.8个千分点，人口出生率将由目前的12.5‰上升到16‰以上，人口自然增长率将从目前的6‰上升到10‰左右，总人口还将年均增长20万人左右。因此，要求各种经济、文化、社会因素的作用始终与计划生育工作的常抓不懈相结合，以使低生育水平保持稳定。

（二）投入严重不足，制约人口和计划生育事业进一步发展

在甘肃，人口与计划生育事业的投入回报率非常高。可以说，抓好计划生育不仅是为发展经济提供良好的人口环境，而且控制人口本身就是最有效的扶贫和发展经济。而对人口和计划生育的投入不足目前严重制约着人口与计划生育事业的发展，使巩固计划生育的成效和开创人口和计划生育新的工作局面都面临较大压力。

（三）人口素质过低，与全国相比差距悬殊

甘肃省人均受教育年限在全国的排名一直靠后，各种受教育程度人口所占比重很低。与全国相比，甘肃省除小学受教育程度人口所占比重较大外，大专以上、高中、初中受教育程度人口所占比重均处于全国后列。甘肃省近年来人口文化素质的提高主要是靠发展基础教育特别是普及义务教育来实现的。农村教育发展过慢，布局不合理，已成为制约教育进一步发展和实现教育公平的“瓶颈”。

甘肃省人口文盲半文盲率由1996年的32.88%下降到2003年的20.33%，始终比全国平均水平高出10个百分点左右，在全国排名处于倒数第3。特别是2000年以来，下降速度极其缓慢，有时甚至不降反升（2000年到2001年由19.68%上升到20.38%）。文盲半文盲率在一个较高的水平上相对稳定，并且每年都有大量新文盲产生，其不良影响值得注意。

（四）人口制约经济发展

人口群体中的劳动力是创造财富的主体，是重要的生产要素。但是人口状况与经济发展的要求不相适应，则会对经济增长带来负面影响，甚至在一定程度上消解经济增长的成就。

第一，人口数量的持续增加带来的社会消费需求增加，使大量人口的基本生活消费耗费大量的财富，不利于扩大再生产的进行，直接影响预期经济发展目标的实现。

第二，劳动适龄人口比重过高，劳动力资源供给十分丰富，对就业带来较大压力。庞大的劳动适龄人口群体将成为经济发展和社会财富增加的重要来源。但同时庞大的劳动力资源对就业形成了极大压力，如果不能提供充足的就业岗位，劳动者不能与生产资料结合，不但不能创造财富，而且将会在劳动适龄期即成为社会供养的负担，无论对经济发展和社会稳定都极为不利。而在现有及未来可预期的经济发展都很难完全消化如此充裕的劳动力资源供给。

第三，人口老龄化时代到来，要求经济资源的配置做结构性调整。由于为数众多的老年人口的出现，社会供养的负担增大。同时对医疗资源、教育资源、消费市场、休闲娱乐等都提出了特殊需求，要求当前的经济资源进行优化配置。

第四，过低的人口素质不利于产业结构调整。经济发展和产业结构调整的趋势对劳动者素质的要求越来越高，新兴的高科技产业的发展在甘肃很难吸纳供给丰富的低素质劳动力，而适应较低素质劳动力就业的产业一般是附加值很低、经济效益比较低、甚至可能破坏环境的产业，劳动力素质与产业结构发展趋势的不一致构成甘肃经济发展的长远制约因素。

第五，贫困人口的存在成为经济发展中的难点。经过“八七扶贫攻坚计划”的努力，仍未脱贫的人口成为扶贫工作中的难点。特别是处于绝对贫困状态的这部分人口脱贫的难度极大，需要大量的投入。

（五）社会公共服务发展滞后，制约人口素质提高

甘肃省社会发育程度相对于经济发展滞后，人口与社会关系不平衡，主要表现在甘肃省教育、卫生、文化等方面的人均水平相对较低，农村公共服务能力严重不足。庞大的人口数量和低下的人口素质对各项社会事业的发展都带来了较大的压力，使对社会服务的公共需求很难得到满足，制约各项社会事业的发展，并制约人口素质的提高。

首先，医疗卫生条件较差，且向城市尤其是大中城市集中，基础设施建设滞后，投入严重不足，大量农村人口缺乏最基本的医疗卫生条件，看病难的问题长期存在。

其次，教育事业发展滞后，提高人口素质的作用发挥很不充分。低下素质的人口群体对教育事业发展的信心不足。基础设施严重不足，优秀师资缺乏，教育资源很匮乏，优质的教育资源更是十分稀缺，教育资源的分配在城乡之间、各州市之间都很不平衡。

（六）人口对自然资源开发利用带来巨大压力

由于人口规模和人的活动范围不断扩大，而自然资源相对有限，人口与自然资源的关系日趋紧张，主要表现在相对于土地人口超载数量越来越大，水资源短缺，矿产资源供不应求。受产业结构和经济增长模式影响，对自然资源“竭泽而渔”式的开发往往和高耗低效式的利用并存。经济社会发展与资源供给之间的矛盾会越来越突出。尤其以土地资源和水资源的问题最为突出。

（七）人口压力使生态环境不堪重负

甘肃省生态环境普遍脆弱，局部改善，总体恶化，短期改善，长期恶化，形势严峻。甘肃省生态经济系统的发展处于一种不可持续的状态。而人口的持续增长将会进一步加剧不可持续的程度。水土流失严重，土地荒漠化日益扩展。植被、草场退化严重。无论是环境污染还是生态退化，在甘肃都未得到有效控制，人地矛盾缓和的难度很大。

（八）农村计划生育公共服务供给有限，制约服务能力和服务水平的进一步提高

供给制度中缺乏对农村经济、社会特征的足够关照，供给主体错位；服务提供者的服务能力较低，主动性不足；政策和服务方案制定过程中，服务对象的参与不够，自上而下的决策机制难以体现公共服务的根本特性，需求者的利益得不到足够的关照；对农村特殊的人口问题与计划生育的经济、社会背景认识不够，宏观决策缺乏区域针对性；以行政管理为目标的计划生育公共服务方案，适应环境变化和工作发展的灵活性、主动性较弱；农村计划生育服务存在“投入跟不上，培训跟不上，设备跟不上，开发跟不上”的问题。这是未来发展农村计划生育公共服务体系需要优先考虑并重点解决的问题。

三、人口和计划生育事业发展的基本思路和目标任务

（一）人口和计划生育事业发展的基本思路

人口发展的基本目标是规模适度、结构合理、素质不断提高，实现人口与经济、社会、资源、环境协调、可持续发展，实现以人的全面发展为核心的社会整体的和谐发展。以人的全面发展统领经济社会发展、统领各项社会事业的发展。发展依靠人，发展为了人，是党中央提出的构建社会主义和谐社会的核心主题。人的全面发展是全体人民的全面发展。以人的全面发展统领人口发展，也应是确立“十一五”期间以及未来15年人口发展战略的指导思想，其出发点是人口要素与社会其他各要素之间的协调互动问题，落脚点则是人的全面发展。甘肃省制定今后人口发展战略的基本思路是“以人为本，和谐发展；控制人口，提高素质；发展经济，建立保障；完善政策，加大投入”。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以实现人的全面发展为目的，以平抑人口出生高峰、稳定低生育水平、提高人口素质为重点，以优质服务和优化基层设施为保障，坚持以人为本和全面推进机制创新，紧紧抓住未来十几年“人口红利期”机遇，优先投资于人的全面发展和开发人力资源，提高出生人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，促进人口与经济社会资源环境的协调发展，为甘肃省全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会创造一个较为宽松的人口环境。

（二）中长期人口发展和计划生育工作的目标

根据甘肃省“十一五”规划确定的目标，甘肃省未来若干年内人口发展和计划生育事业发展的主要目标是。

1、近期人口发展的目标

从2006年到2010年末，甘肃省总人口控制在2740万人以内，年均人口出生率控制在15‰以下，人口自然增长率控制在8‰以内；人口素质明显提高，群众享有基本的医疗保健服务，出生缺陷发生率逐步降低，婴儿死亡率降到23‰以下，孕产妇死亡率降低到42/10万以下；全面普及九年义务教育，具备条件的地区普及高中阶段教育，重点提高农村和牧区的义务教育质量，人口平均受教育年限提高到7年以上；逐步建立社会保障体系；努力降低绝对贫困和相对贫困的发生率；出生性别比升高势头得到有效遏制；人口城镇化水平达到32%以上，有效缓解城乡间、区域间差距扩大的势头；人居环境有所改善。

2、近期计划生育工作的发展目标

到“十一五”规划期末，使甘肃省的计划生育率达到85%以上，生育水平稳定在更替水平以下；加强县、乡计划生育技术服务网络建设，县级服务站达到国家标准，规范化乡镇服务所的比例达到80%，国家“优质服务先进县”达到100%，省级“优质服务县”达到80%；全面开展生殖保健服务，积极推进避孕节育方法知情选择和计划生育村民自治；进一步建设人口信息系统，建立“三网一库”，做到乡乡能上互联网，实现互联互通；全面落实已出台的优先优惠政策，完善计划生育利益导向机制；充分利用社会资源，推进人口问题的综合治理；通过社会主义新型生育文化的宣传，进一步转变群众的婚育观念；认真贯彻《人口与计划生育法》等法律法规，努力提高依法管理水平，加快计划生育工作思路和工作方法的“两个转变”。

3、中长期人口发展和计划生育工作发展目标

到2020年，甘肃省人口总量控制在2890万以内；人口素质大幅度提高，群众普遍享有较好的医疗保健服务，出生缺陷发生率明显降低，婴儿死亡率降到15‰以下，孕产妇死亡率降低到24/10万以下；基本普及高中阶段教育，15岁及以上人均受教育年限提高到9年以上；初步建立全方位、多层次的社会保障体系；基本消除绝对贫困；出生性别比趋于正常；人口城镇化水平达到40%以上，城乡间、区域间差距扩大的趋势得到扭转；人居环境质量明显提高。

四、人口和计划生育事业发展的对策建议

“十一五”期间以及未来15年，既是甘肃省落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要时期，也是稳定低生育水平、以人的全面发展统筹解决人口问题的关键时期。甘肃省人口发展应紧紧围绕控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展的总体目标，建议采取“规划引导、总量控制、注重素质、奖励优先、鼓励流动、强化服务、项目推动”的发展策略。

（一）人口发展对策

1、继续坚持现行生育政策，稳定较低生育水平，严格控制人口增长

应积极贯彻执行《中华人民共和国人口与计划生育法》和《甘肃省人口与计划生育条例》，完善与现行生育政策相配套的政策体系。同时应加大资金投入，加强队伍网络建设，提高计划生育工作人员的业务素质、管理水平和服务能力。继续建立和完善具有甘肃特色的人口和计划生育工作新机制，以及有利于稳定低生育水平的利益导向机制和养老保障机制，开展农村计划生育家庭奖励扶助制度，计划生育特殊困难家庭救助和财政资金扶持的“少生快富”扶贫工程和由扶贫资金支持的“少生快富”项目扶贫工程，以及以工代赈、异地搬迁工程，全面落实对农村独生子女户和两女结扎户的优先优惠政策，探索建立农村计划生育困难家庭最低生活保障制度，通过各种综合措施的实施，努力使生育水平不出现新的反弹。

2、优先投资于人的全面发展，着力提高人口素质

要树立人力资源是第一资源的观念，坚持贯彻优先投资于人的战略思路，全面提高人口素质。在提高人口身体素质方面，应加强医疗保健服务，尤其是农村基层的公共卫生服务体系。加大建立新型农村合作医疗制度步伐，构建覆盖城乡的医疗保障制度，增强全体人口在面对疾病威胁时的抗风险能力。大力普及优生优育知识，建立婚前医学检查制度，大力推进出生缺陷干预工程，为婚前医学检查和出生缺陷干预的开展提供必要的财政支持，倡导普遍开展婚前医学检查，实行政府补助婚前检查和预防出生缺陷的政策，对农村地区实行免费筛查和干预。建立出生人口素质监测的相关制度，积极引入和推广出生缺陷干预新技术，普遍开展出生缺陷筛查和干预工程。开展生殖健康教育与服务，大力普及青少年性教育，全面开展生殖健康和优生优育知识咨询服务，为育龄妇女提供初级生殖保健服务，深入开展艾滋病宣传、监测、防治工作，增强全民的生殖保健意识。

在提高人口教育科学文化素质方面，应全面普及九年义务教育，重点普及和提高农村义务教育质量。并在此基础之上大力发展高中阶段教育和职业技术教育，力争普及高中阶段教育。多项研究表明，发展高中阶段教育具有多种积极的人口效应，如进一步降低妇女生育水平，提高人口素质，改善人口结构，推迟劳动力要求社会初次提供就业岗位的时间，提高劳动的质量，顺应产业结构调整和经济发展的方向等。而目前高中阶段教育无论在全国还是在甘肃都形成了教育事业发展的“瓶颈”。“贫困的恶性循环能够被打破，打破的方式是发展教育”早已成为各界的共识。在当前西部开发的背景下，甘肃省的超常规发展必须有高中阶段教育的迅速发展及其带来的各种教育资源的结构性调整。尤其应大力发展农村职业技术教育和传播科普知识，重点支持农村职业技术教育，因为农村职业技术教育水平的提高，既可以促进农业技术进步，加快农业产业化经营，又有利于农业人口向非农转化，是解决“三农”问题的一个治本措施。同时，在农村普及科学技术知识意义重大，应引起重视。

在提高人口思想道德素质方面，则应积极宣传各种进步的与时俱进的思想和观念，传播科学、健康的生活方式，促进人们的观念转变和道德提升。具体途径有推进人口城镇化、劳务输出、加强对新闻媒体的导向引导等。

3、利用人口红利最佳时期，扩大就业，加快发展

首先，应提高人口发展和经济发展的结合程度。按照经济发展的需要，确定合理适度的人口发展目标。各项经济发展政策要有利于人口控制，以提高经济发展的相对效益，防止在农村家庭收入提高过程中刺激其生育子女数量意愿的增大。在控制人口增长中，经济奖励政策和行政制约措施相结合，特别是要与消除贫困紧密结合起来，坚持所有到户的扶贫资金向计划生育户倾斜策略，重点实施“少生快富”扶贫工程和农村二女结扎户奖励政策。

其次，应千方百计地扩大就业，坚定不移的实施劳务输出战略。在甘肃省经济发展吸纳劳动力就业有限，而劳动力数量增长较快的情况下，实施“劳务输出”战略是促进经济发展，化解人口压力的一种双赢策略。通过劳务输出，一方面有利于扩大就业，增加收入，相对缩小了人口数量对省内经济的实际压力；另一方面也有利于促进群众婚育观念转变，降低生育水平。

目前实施劳务输出战略的难点是劳动者素质特别是农村劳动力劳动技能低下，有组织的流动量小，个人流出成本大。建议在实施劳务输出战略中采取“政府主导、产业引导、鼓励流动、重在培训”的思路。把农村劳动力的劳动技能培训作为一项核心措施，由政府出资，免费提供培训。

第三，应加快工业化进程和产业结构调整，进一步推动人口城镇化。工业化是推动城镇化最重要、最直接的动力，是城镇化的加速器。发展工业化，实行产业带动，通过工业化为城镇化注入持久的活力，以提高城市的人口容量。调整工业结构，重点要以提高企业竞争力为核心，通过资产重组，加强管理，加大政策扶持，逐步形成一批在全国具有较强竞争力的优强企业，由此带动甘肃省工业的快速发展。建议加强对优势矿产资源的综合开发利用，延长产业链条，发展科技含量高的精深加工制造业；利用兰州等城市的科技基础，以高新技术开发区为依托，积极发展具有甘肃特色的高新技术产业如生物工程、航空航天等；打破条块分割，加强中央在甘企业与地方工业的联合协作，促进地区经济融合发展。

第四，加大对农村各项事业投入，培育农村市场，增加农民收入，提高农村消费水平，从而扩大内需。与当前国家的宏观经济政策一致，进行农村市场的开发，提高占人口绝大多数的农村人口的购买力，对扩大内需意义重大。

第五，继续进行扶贫开发，尽快消除绝对贫困，完善城市最低生活保障制度并探索建立农村最低生活保障制度。

4、加快建设社会主义新农村，促进人口与社会、城市与农村协调发展

首先，应加大社会事业发展的投入，开发人力资源；投资于优化人居环境，引导人口合理分布；投资于促进社会公平，建立完善的社会保障体系。

其次，应注意解决农村人口转为城镇人口后的非农化问题，减少农村人口比例，提高农业收益。合理的劳动力的产业分布，意味着劳动力向二、三产业的有序转移，其实质是第三次产业的长足发展，可以提供更多的就业机会。应进一步取消阻碍劳动力在产业间转移的种种制度壁垒，建设劳动力市场的供求信息网络，引导劳动力合理流动；组织对农村富余劳动力的技能培训，增大技术水平较高的劳动力流动的比重；建立对进城的农民工的职业健康、劳动所得、医疗保险的权益的保障等，并在劳动力的产业间转移进程中逐步改变城乡二元结构带来的种种城乡壁垒；传播现代城市生活方式，使进城的农民成为真正意义上的市民。

第三，应探索农村养老社会保障机制，应对人口老龄化。甘肃省65岁以上老龄人口在2007年将达到7%。从甘肃省人口进入老龄化的时间看，晚于全国5年左右。但由于甘肃省农村人口比重大，农村65岁以上老年人口数量已经不少。农村老年人口除目前享受农村计划生育家庭奖励扶助对象外，基本没有其他的社会保障，实际的养老问题已经比较突出。而且，老年人口的比重将越来越大，对生产、消费、经济和社会资源的结构性调整都将带来极大的影响。“十一五”期间应积极探索应对人口老龄化的社会保障机制，首先可以在贫困农村试点。

5、建设节约型社会，保持人与自然的和谐

首先，应立足于解决自然资源严重超载和超采的问题。一是加强水资源的统一管理，全面建设节水防污型社会。根据甘肃省水资源的特点，对地表水和地下水实施统一管理，对正在开发地下水资源的地区，要进行地下水资源评价，并建立地下水位监控机制。从制度、政策、技术、教育等方面多管齐下，全面建设节水防污型社会，促进水资源的可持续开发利用，促进生态系统的良性维持和环境的改善。

其次，建设“河西阳光绿色高水效农业基地”，从根本上提高水资源利用效率、优化水资源利用结构。河西地区是甘肃省生态系统退化最显著、生态环境问题最严重的地区。在保护和恢复河西生态过程中，应重构河西地区农业发展的新战略，大力压缩传统农业产业面积，转为建设“河西阳光绿色高水效农业基地”，发展技术应用和管理集约化、农产品优质化、产业效益化的外向型农业。

第三，保护耕地、稳定粮食播种面积、因地制宜地保证粮食供需平衡。保护耕地，尤其是高质量的耕地，是粮食安全的基础。甘肃省经济发展相对比较落后，经济、科技、教育与发达省区还有相当的差距，而且农业人口比重大，购买力较弱，解决吃饭问题是首要问题。因此，农业结构调整必须以粮食基本自给为前提。通过对甘肃省2010、2020年人口、粮食需求、供给情况进行预测，未来甘肃省粮食供求基本平衡，略有缺口。但各市州之间存在差异。应加大对中低产田的改造，进一步推进粮经二元结构向粮经草三元结构的转变，不断提高耕地综合生产力，真正做到“藏粮于土”和“藏粮于草”。

第四，依靠科技创新，调整产业结构，提高资源利用率。按照节约型社会的要求，降低资源消耗，增加资源供给，减少资源浪费，有效利用资源。继续整顿和规范矿产资源开发秩序，全面加强矿产资源管理，采用先进适用技术，促进矿产资源高效利用、综合利用和循环利用，缓解重要资源供求矛盾。做好能源资源的战略规划，大力加强油气、煤炭等重要能源资源的综合利用和战略勘查工作，积极开发利用可再生能源和新型能源，抓好农村能源建设，不断提高甘肃省能源资源保障能力。进一步加强对镍、铅锌、煤炭等优势矿产资源开采的规范和管理，保护利用好甘肃省优势矿产资源。鼓励支持有实力的企业“走出去”，合作开发利用国外资源，建立稳定的国外资源供应渠道。

6、保护生态环境，提高可持续发展的能力

首先，干旱区和半干旱区的植被建设以封育为主，退耕休牧还草。年降水量在400mm以下的地区，应明确规定以灌、草为主的植被建设方向，并充分利用草原生态系统的自我修复能力。

退耕还林和退耕休牧还草的成败在于退耕还林和退耕休牧还草后，能否真正建成替代的、可持续发展的生产条件。在已退耕还林的地区，八年补偿政策期限以后怎么办？研究表明，大体有三种可替代的生产条件：(1)高产稳产的基本农田；(2)高产稳产的人工饲料基地和相应的舍饲畜牧业；(3)高产稳产的经济林果业。如果不能及时建成可替代的生产条件，在补偿政策到期后，“退耕还林”仍将演变成“退林还耕”，这是一个十分尖锐而不可回避的问题。当前的问题是，退耕还林的陡坡地，绝大多数是低产田，土质差，也无水利条件，在这种土地上种树，成本高，不易收效。应当打破部门界限，统一规划，让一些条件不好的退耕地恢复天然植被。与此同时，在条件较好的土地上，集中使用农、林、水等各方面的资金，综合建设经济林果基地、饲料基地或基本农田。退耕休牧还草必须与草场建设的其它有效措施，如围栏、轮牧、小水利、人工草场等措施相结合。支持贷款买畜，改良畜群，建设棚舍，发展畜牧业，巩固退耕休牧的成果。

其次，防沙治沙的重点是防治原有耕地、草地、林地的沙化。而不应在天然沙漠的生态系统条件下，抽取当地的地下水源，依靠灌溉，植树造林，其后果将是造成大范围的地下水漏斗，使相邻地区的地下水位逐渐降低，导致相邻地区的天然植被衰亡，最终将威胁到自身的可持续发展。不应利用沙漠边缘沙层十多年积存的少量土壤水，植树造林虽然可以成活并在一定期间成长，但在积存的水量耗竭后，不仅树木衰亡，而且将造成很深的干土层，使土壤沙化。建议将防沙治沙应定位于防治原有耕地、草地、林地的沙化。

第三，天水、陇南、甘南等泥石流、滑坡灾害多发区的环境整治应与产业、城镇、基础设施等布局相结合，防止开发性破坏。自然保护区建设、天然林保护工程等应以人为本，充分考虑社区可持续发展，积极制定合理的生态补偿政策，把环境保护整治与社区建设有机结合，使当地居民真正成为生态建设的主体。

第四，对主要因人为因素而导致生态地位重要的、已经陷于生态灾难的特殊生态区域，严格控制人口数量，通过实行生态移民减少人口数量，解决人口超负荷和严重过量开发利用水资源等的问题。生态移民、生态治理、节水技术应用等多管齐下，拯救陷于灾难的特殊重要的生态系统。

第五，大力发展生态农业和有机农业，建立有机食品和绿色食品基地，有选择地降低农药、化肥使用量。倡导绿色消费，提高公众的环境意识和绿色消费意识，逐步制订鼓励绿色消费的经济政策。以发展高新技术为基础，以开发经济体系生态链接技术为关键，开发和建立包括环境工程技术、废物资源化技术、清洁生产技术等在内的“绿色技术”体系。发展以清洁生产、资源循环利用和废弃物高效回收为特征的生态型循环经济，鼓励发展节能、降耗减污的高新技术产业，逐步淘汰和关闭浪费资源、污染环境的落后工艺、设备和企业。

7、鼓励人口流动，提供配套服务

和谐社会是流动、开放的社会，人口流动可以促进知识、信息的交流和思想观念的转变。育龄人口的流动，可以促进农民群众转变婚育观念，推迟初婚、初育时间，有利于缓解就业压力，增加农村人口收入。人口流动的过程就是提高素质的过程。应努力建立有利于人口流动的管理和服务机制，鼓励、引导人口的省际流动和城乡流动。建立健甘肃省与省和省内各市（州）、县之间的流动人口计划生育协议管理和服务制度、信息共享制度、协查通报制度、维权制度，在加强管理的同时，为流出育龄人口提供便捷、高效、适宜的计划生育服务。

8、遏制出生性别比升高势头，保障人口安全

完善禁止非法进行胎儿性别鉴定和选择性别人工流产的法规制度，加大对非法进行胎儿性别鉴定和选择性别人工流产的打击力度。对医疗单位、个体诊所的B超实行登记备案制度，严格管理。进一步深入开展宣传教育活动，努力转变人们的婚育观念，出台有利于妇女发展和地位提高的相关政策，以切实的利益导向措施和强有力的政策推动，真正提高女孩及其家庭的社会地位，辅之以必要的综合管理措施，标本兼治，从根本上解决人口出生性别比失衡的问题，消除人口安全隐患，维护社会安定。

（二）计划生育事业发展对策

计划生育事业的发展是人口发展战略的重要组成部分，而且政策性特别强。甘肃省今后的计划生育工作必须要在政策创新、政策落实、政策配合和政策调整上下功夫，关键是落实政策要到位，落实政策要务实，落实政策要有效。

1、继续稳定和完善现行人口发展和计划生育的政策

坚持生育政策的基本稳定，严格执行《人口与计划生育法》、《甘肃省人口与计划生育条例》等法律法规，推进计划生育依法管理、依法行政、文明执法。要坚持因地制宜、分类指导的原则，根据人口与经济社会不同的发展阶段、不同侧重点，制定区域人口发展的目标与政策。继续把工作的重点放在中东部地区和少数民族地区，发挥城市和河西地区的示范带动作用，推动不同地区人口与计划生育工作的均衡发展。要加大对计划外出生的控制力度，有效缓解人口快速增长对经济社会环境造成的压力。健全和完善计划生育管理服务体系，进一步加快人口管理体制的改革，积极推进依法管理和依法行政。健全完善计划生育服务网络，加快新技术的开发、引入和推广，提高计划生育服务机构的服务能力和水平，全面开展避孕节育知情选择，努力为群众提供系统化、标准化、个性化、多样化、规范化的优质服务。建立有利于人口控制的利益导向机制。

2、扎扎实实落实好各项计划生育的奖励优惠政策

要以人口发展为中心，综合协调各项政策，跟踪分析与生育、死亡、流动、迁移等行为有关的户籍、税收、住房、土地、就业、教育、社会保障、社会福利等政策法规。要为独生子女家庭和二女结扎户出台更为优惠的倾斜政策，建立独生子女风险保障制度。变处罚多生为奖励少生与处罚多生相结合，建立奖励少生的人口控制政策，对自愿放弃政策内二（三）孩生育的家庭，实行奖励，对计划外生育的严格依法征收社会抚养费。继续做好农村部分计划生育家庭奖励扶助工作，全面开展“少生快富”扶贫工程和计划生育特殊困难家庭救助活动，整合社会资源，发挥部门优势，出台和落实有利于计划生育家庭以“农村两户”为重点的奖、优、免、补政策和社会保障制度。要建立综合解决人口问题的政策体系。在土地、住房、就业、教育、税收、扶贫、福利、社会保障等方面探索制定有利于人口控制、关爱女孩及家庭的政策法规，积极探索稳定低生育水平的长效机制。

3、建立健全人口与计划生育工作新机制

继续加强基层基础，完善人口发展宏观调控体系，在省委省政府的领导下形成各部门齐抓共管、综合治理人口问题的工作机制。继续把各级领导落实人口发展目标纳入政绩考核。建立以政府投入为主渠道的事业投入保障机制，提高人口与计划生育经费投入的总体水平，重点加强对农村地区和贫困地区计划生育经费投入。立项建设“人口信息网络”、“省级人口和计划生育综合技术公共服务”、“乡、村两级专干的专业化、社区化人才培训”、“农村出生缺陷干预”等人口和计划生育发展重点项目，解决影响人口和计划生育发展的瓶颈问题。

4、加强计划生育技术服务网络建设

努力为群众提供优质服务，免费为农村育龄群众提供基本的计划生育技术服务，提供初级生殖保健服务，深入开展青少年生殖健康知识教育、优生优育知识宣传咨询和艾滋病防治工作，全面推行避孕节育优质服务、生殖道感染干预、出生缺陷干预三大工程。努力为广大育龄群众提供优质避孕节育和生殖健康服务，降低计划外怀孕和出生。加快县乡计划生育服务站（所）基本建设，对达不到《计划生育技术服务管理条例》和国务院及部委配套文件要求的550个县乡服务站（所）实施规范化改造，改善房屋设备等基础设施，充实培训技术人员。提高计划生育服务网络综合服务能力和水平，改变传统的服务观念，拓展服务项目，扩大服务对象群体，延长服务周期，把计划生育技术服务网络建成农村公共医疗服务体系的重要组成部分。彻底改善甘肃省人口发展和计划生育工作的基本条件。在“十一五”规划中要重点建设好以下几方面的基本项目：综合服务楼建设、人口和计划生育技术指导中心、生殖技术指导中心、计划生育避孕药品和药具不良反应监测中心、人口和计划生育技术信息中心、甘肃省人口和计划生育学术交流中心、甘肃省人口和计划生育病残儿医学鉴定中心等，预计5年项目建设的经费预算合计为5514万元。