1994年9月5日至13日在开罗举行的国际人口与发展大会，通过了《国际人口与发展大会行动纲领》（以下简称《行动纲领》或《纲领》），成为今后20年全球人口发展领域国际合作的指导性文件。与1974年布加勒斯特世界人口大会通过的《世界人口行动计划》和1984年墨西哥城国际人口大会通过的《进一步执行<世界人口行动计划>的建议》进行对照，《行动纲领》突出强调了各国政府要充分尊重非政府组织的自主性，发挥其在执行《行动纲领》中的作用，强调绝不应把堕胎作为计划生育的手段加以提倡，反对采用强制的做法来推行计划生育。《行动纲领》在第二章“原则”中，以整章的篇幅论述了人权的各方面原则，共15项。其中的第8项原则，以其最长的篇幅全面阐述了健康、特别是生殖健康及计划生育方面的人权，把基本人权的组成部分作为原则而单独列为一章，这是前两次会议文件中未有的。这说明国际社会对上述基本人权有了新的共识。尤其是生殖健康这个新概念的出现，反映了随着社会的发展，人们对生殖健康的需求增加了，不仅要求实行妇幼保健、计划生育和避孕节育，还要求优生、对不孕症的治疗、性生活的改善和性传播疾病的预防等，这有助于我们在计划生育工作中，以“三为主”方针为指导，改进工作方法，拓宽服务领域，增强服务功能，不断提高管理和服务水平。以下从12个方面对三次人口大会文件进行比较和分析。 一、人口、持续经济增长和可持续发展之间的相互关系 《行动纲领》与前两个会议文件的内容实质相似的问题有：将人口问题纳入发展计划：建立人口机构和机制；人口教育和宣传方案以及妇女地位。对有利的经济环境，《纲领》提出一些新概念，如：处于转型期的国家和结构调整方案等。对实现可持续发展的条件和自然资源管理，《纲领》提出了新问题：不可持续的生产和消费格局和可持续的自然资源管理。《纲领》还提出一些新的方针和建议：及时、定期地审查发展战略；发达国家在可持续消费和废物管理方面要起带头作用；将发展人力资源作为可持续发展的条件；监测和评估妇女的教育、技能发展和法律及经济权利；优先向脆弱人群提供就业、技术和生殖健康服务；加强粮食保障的各项政策、方案和公平贸易关系；有利于建立更加有利的贸易和投资气候的各种政治需要。对人口与环境问题，《纲领》提出了五点将人口与环境问题相结合的特别行动方案。 二、男女平等、公平和赋予妇女的权利 这是《纲领》中的一个重要议题，与1974年1984年文件实质相同的内容不多，只涉及到配偶双方分担的家务责任、老年妇女的需要和对国际法律及国际公约的执行，而提出的新问题和解决问题的对策却是大量的。提出的新问题包括：对待妇女的暴力和获取社会保险方面的性别平等；对妇女的性骚扰；收入方面的性别差异；在武装械斗和种族清洗中有组织地强奸妇女；妇女的时间压力；女孜的价值和死亡率过高；女性割礼；破裂家庭的重组；被“凌辱”的妻子与子女；等等。 对过去未提及的或近年来出现的上述问题，《纲领》提出了具体的解决方针和对策：强调妇女在管理和决策方面的地位；以性别为基础对发展方案进行分析；雇用妇女；扩充和加强妇女积极分子团体厘视解决家庭中的性别歧视；妇女和女孩获得除初等教育以外的教育；克服与性别有关的陈旧看法和性别偏见；对女孩和青年妇女提供营养保健方面的综合服务；严格执行关于婚姻的法律；防止溺女婴、产前性别选择、买卖女童、迫使女孩卖淫和从事色情活动；男女双方共同担负家庭责任；强调抚养子女法律的实施；等等。《纲领》还对妇女、青少年和儿童受剥削和虐待的现象表示了强烈的态度，要求各国采取行动同这种现象进行斗争，消除对妇女、青少年和儿童一切形式的剥削、虐待、骚扰和暴力。 与1974年和1984年会议文件相比，《纲领》更为详尽地列举了男性在家庭和计划生育中应分担的责任，如在防止性传播疾病、意外妊娠和对妇女的暴力等方面。 《纲领》对妇女问题的论述，反映了国际社会对妇女问题的重视和态度。随着1995年世界妇女大会的即将召开，妇女在社会经济发展中的作用、妇女在社会经济生活中的地位、妇女与社会经济各方面的关系及男女平等诸问题，将越发成为世人关注的焦点。 三、家庭的作用、权利、组成和结构 《纲领》提出了支持贫困家庭的新方针：提高父母的创收能力及获得非救济性收入的能力。其他的新方针有：监测社会和经济政策对家庭福利的影响；强化家庭养育其成员的能力以及对于数代同堂家庭在这方面的潜力；对受害于战争、自然灾害和人权受到践踏的家庭给予较大关注；协助处于特别困难境况下的人建立类似家庭的联系。 对有利于家庭的措施，三个文件论述的主题相似，但《纲领》对与雇工有关的问题表示了特别关注。 四、人口增长及其结构 《纲领》在论述人口对社会经济发展的意义、满足青少年的各种需求及老龄化等问题上，内容与1974年和1984年文件大致相同。对儿童问题，《纲领》提出了两个新概念：儿童所受到的包括来自国际方面的各种形式的剥削和虐待，以及战争和灾难中的儿童受害者。呼吁国际社会和各国政府强化反对对儿童进行经济剥削的法律和反对对儿童的各种形式的虐待和忽视，满足流落街头儿童的需要。《纲领》反对童婚和早婚的态度更明朗了，要求消除对年轻孕妇的歧视。对土著人，《纲领》提出要注意土著人对于人口与发展的独特观点，增进对土著人的了解，搜集有关土著人的数据资料，保护士著人赖以生存的文化和资源。 《纲领》还特别论及了有关残疾人的议题和活动，这是1974年和1984年文件中未涉及的，也是1994年人口会议的新内容。 五、生殖权力（性健康和生殖健康）及计划生育 除了妇女问题，《纲领》对生殖权力和计划生育也用了较多的笔墨，与1974年和1984年文件进行对照后发现，没有相同或相似的条款，几乎每一问题中都增加了新内容。 《纲领》提出的新概念有：“转变中的国家”的需要、移民的生殖保健需要及国际社会对支持计划生育中的自愿原则所起的作用。《纲领》一改过去的文件认为计划生育的奖惩措施不是强迫命令的看法，明确表示不愿支持这些奖惩措施，这是我们在计划生育对外宣传中应注意的一个问题。《纲领》突出了以妇女为中心的生殖健康与性健康规划，要求制定提高计划生育及生殖健康方案质量的具体措施和鼓励权利受侵犯的受害者提出举报的措施。《纲领》更为有力地号召各国领导人赞同计划生育，建立监察、防止和管制计划生育人员滥用职权的制度。还特别提出了非政府组织在监督政府部门方案中所起的积极作用，提出制订非政府组织和私营部门对提供生殖保健服务的参与和收回的成本和战略。对男性与生殖健康问题，《纲领》认为要对儿童和青年人进行综合的性教
育，重点强调了男性对预防性传播疾病的主要责任。提倡使用避孕套。将防止、检测和治疗性传播疾病的措施纳入生殖健康方案。对青少年的性与生殖健康问题，《纲领》要求，禁止向儿童提供色情作品，无条件地承认青少年的生殖健康权利和需要，保护和提倡青少年的性活动及获得生殖信息和服务的权利。同时更具体他说明了青少年特有的性和生殖健康需求以及对这些需求的适当满足。 《纲领》明确地制订了三个限期目标：①2015年为生殖健康的限期目标；②2015年为普遍获得计划生育和生殖健康服务的限期目标；③2005年为排除实行计划生育障碍的限期目标。 《纲领》提出的其他新方针有：社区对人口方案的更多参与；培训提供性和生殖行为的指导者；将从国外采购避孕药具与当地生产避孕药具相结合，特别提出了世界卫生组织在这方面的作用。 如何将计划生育与生殖健康服务相结合，这是我们应在计划生育工作中探索的一个问题。《纲领》的新内容将起到提示作用。计划生育与生殖健康服务的目的是一致的，认清二者的关系并促使二者的结合将会推动计划生育工作的深入开展。 六、保健、发病率和死亡率 《纲领》详细列举了十分需要社区参与的有关保健领域，对初级保健范围内的产妇保健服务做了精确的定义，对执行《国际销售母乳代用品守则》使用了更有力的措词，要求各国对其执行方式进行审查，以充分执行这一《守则》。《纲领》对降低死亡率的限期目标作了修正，将出生时的平均预期寿命在2000年达到75岁的要求改为2005年和2015年达到75岁；提出了2000年以后降低产妇死亡率的具体目标，即：从1990年的水平降低一半，到2015年再降低一半；更加系统地论述了降低婴幼儿死亡率的具体行动方案。 《纲领》提出的其他新方针和建议采取的新行动包括：把享有基本保健和提倡健康作为降低死亡率和发病率的中心战略；加强基础保健服务；在本地生产各种非专利药品和疫苗；提供咨询以推迟过早的性行为；不断监测环境问题对脆弱人群健康所造成的影响。 最后，《纲领》以较长的篇幅提出了预防HIV感染和艾滋病的各项新方针和新行动，共6款。 七、人口分布、城市化和国内迁移 《纲领》主张注意空间分布对其他政策的影响，依赖于财政放权的持续区域发展战略。《纲领》认为宏观经济措施中的重点在于农村发展。工业和商业应从城市向农村迁移，令人不满意的迁移水平应通过农村发展的积极措施加以调整。对于城市发展，《纲领》提出了一个新问题：城市发展的资金。要求制订管理城市的积极措施，使城市政府能够处理城市管理中的一些问题，逐步促使移民融入城市。对移民问题，《纲领》重点提出了流离失所的根源，承认并论及了国内流离失所者的需要，呼吁对他们的发展提供援助。 八、国际迁移 《纲领》首先提出了包括政治困素在内的国际迁移的根本原因——原籍国和迁入国的经济状况。对国际迁移，《纲领》提出了较多的新问题：短期迁移对原国籍的工作可能产生消极影响；由于全球气候变化而导致的迁移压力；保护迁移的妇女和儿童免受赞助人的虐待；迁人国有调节控制移民进入本国领土的权利；被迫迁移所造成的不利的社会经济后果；等等。关于非法迁移，《纲领》提出的新问题有：非法迁移的原因；贩卖妇女儿童、卖淫和强制收养；原国籍的政府对迁移要求遭到拒绝者的庇护。呼吁通过原国籍的新闻活动以阻止非法迁移，建立管理国际移民的中介机构，制裁非法迁移的组织者，针对国际形势的发展和变化，《纲领》对难民问题也提出了一些新的问题和对策：注意需要国际保护的难民突然大量涌入的情况；国际社会对难民负担的平均分担；难民
对收容国法律的尊重；将难民纳入救援计划，特别强调对难民中妇女儿童的人身保障；在遣返途中帮助难民扫除地雷等。 《纲领》提出的其他新方针有，将短期迁移作为技术转让的一种方式；将国际迁移纳入政策和经济议程，要求未纳入的国家批准执行《保护所有移民及其家属权利国际公约》；收集和监测国际迁移的数据资料；强化在移民地区工作的国际组织的作用；联合团结第二代移民。 九、人口、发展和教育 《纲领》在以下方面与1974年和1984年文件有相同和相似之处：优先发展职业教育，在大学培养人口专家；各方代表人物应具备人口和可持续发展的知识；对人口信息、教育和交流采取综合行动和战略；对青少年进行人口教育；人口与发展信息的国际交流。 《纲领》为人口教育制订了一系列的新方针：普及初等教育的时间目标为2015年，同时促进中等和高等教育；制订了防止将女童和少女开除出校的特殊措施；人口教育必须从小学开始；人口教育中应优先考虑的问题；加强人际交流的技巧以提高宣传教育质量；加强信息、教育和交流活动的技术基础与大众参与；特别要认清电子媒介和文艺媒介在人口教育中的作用；各国政府应优先培训信息、教育和交流活动干部。 十、技术、研究和发展 《纲领》在数据收集和研究领域方面与1974年和1984年文件有若干相同或相似之处：收集、分析、传播和利用人口与发展的数据；收集分性别的人口数据；各国加强人口学数据的收集；加强基础和应用、生物医学、技术、临床医学、流行病学和社会科学的研究；支持与人口有关的社会经济研究；运筹研究；加强对人口流动的研究。对人口信息工作，《纲领》提出的新方针主要有：促进数据提供者与用户间的相互作用和影响；建立数据库和生殖健康质量指标；制订监测行动方案的信息网络。对研究工作，《纲领》提出了生物医学研究的理论和技术标准问题，强调了要针对妇女及其特殊情况而详细制订研究领域。《纲领》还指出，要将不同文化背景下性行为和性别角色的研究列入特别议事日程；将避孕的研究和发展过程与避孕者的看法相联系；加强对人工流产的决定国
素和后果的研究及对生育率自然调节方法的研究；对受人口压力困扰的领域进行政策研究。 十一、国家行动、国际合作及与非政府组织织的关系 《纲领》在国家行动方面与1974年和1984年文件有以下两点相同议题：①增进对人口与发展问题的认识，并制订计划；②倡议提供援助的国家努力调集必要的资源以加快实现社会发展目标。新方针为：国家监测方案目标的执行过程；为方案执行人员有效开展工作的特殊步骤提供便利条件；以非传统方式筹集资金；接受者和捐赠者协同编制费用预算。有关国际合作问题，《纲领》只有一点与1974年和1984年文件相一致，即：呼吁国际社会采取有助于促进可持续增长和发展的宏观经济政策。新的议题和对策主要有：将国力建设以及技术转让作为国际合作的中心；敦促各国政府澄清在国际合作的国家协作优先次序方面的合作者的责任；需捐助国提供的补充资金数额；受援国的责任；捐助者的协调供资政策；列出分配外来资金的议程；南南供资合作；在人口援助方面国际金融机构有巨大的潜力。 对于与非政府组织的关系问题，《纲领》有与1974年和1984年文件相一致的倡导，即：妇女组织参与人口与发展方案执行。《纲领》还提出了各国政府和国际组织对非政府组织的透明度和责任制问题，并指出，应加强非政府组织的作用，在国家代表内应包括非政府组织，且较系统地提出了希望非政府组织开展的活动。最后五项条款中的新问题和方针都是针对私营部门而提出的，这是人口会议史前所未有的，说明了非政府组织和私营部门对执行人口与发展方案起着重要作用。 十二、会议的后续安排 与1974年和1984年文件相对照，《纲领》同样提出了联合国定期审查《纲领》的执行情况的原则。《纲领》还指出了大会与经社理事会在联合国人口活动的政策制订、指导和协调方面的各自作用。其他的新议题和新的后续行动包括：强调政府所承担的政治义务和领导作用；加深认识各国政府对调动民众支持和执行《纲领》所起的作用；要求各国（不仅是原来的捐助国）给予人口活动更多的资助；同非政府组织合作，建立责任制，监测《纲领》的执行；国际社会对各国后续行动的支持和协助；为评价《纲领》中目标实现的进展情况而建立国家数据库；更强调在区域和分区域执行纲领，并详述了行动安排：增加联合国经社理事会专门机构以捐助执行《纲领》的定期报告；审查政府间组织和联合国系统机构在处理人口与发展方面的任务；审查联合国人口基金和联合国人口
司对贯彻《纲领》所起的作用；另设联合国人口基金执
行局；由联合国秘书长组织全球捐助者协商人口与发展的资金需求。 总之，将《纲领》与1974年和1984年文件相对照可以发现，新的问题和方针政策远远超出了它们之间的共同之处，尤其较多地论述了妇女问题、生殖健康和计划生育，这既适应当前世界人口形势的发展和变化，也符合未来持续发展的需要。因此，如何执行《纲领》，又坚持我们原有的行之有效的经验和做法，是需要认真研究的。 | 
