20世纪50年代以来，甘肃的人口城镇化在波动中有了长足的发展。受自然条件和经济水平的制约，人口城镇化水平低，城镇数量少、规模小，区域发展不平衡的问题仍十分突出。鉴于此，甘肃应通过大力发展工业、旅游业和制度创新，推动人口城镇化进程，走政府主导、利用市场加快小城镇建设，积极发展大中城市的道路。　　

　　一、人口城镇化的进程

　　新中国成立以来，甘肃人口城镇化大体经历了速增、锐减、缓增和快增4个阶段。

　　 1、速增阶段（1949—1960）

　　在20世纪50年代，甘肃省成为全国工业重点建设省区之一。随着工业的迅猛发展，1958年全省已有9座城市，除兰州外新设了平凉、天水、临夏、白银、张掖、酒泉、玉门、德尔鲁(合作)8座城市。城镇人口由1949年的91.66万人增加到1960年的219.53万人，增加1.4倍、127.87万人，年均增加11.62万人，年均递增率高达8.26%；城镇人口占全省总人口的比重由9.46%上升到17.65%，增加了8.19个百分点。形成了甘肃人口城镇化发展史上的第一个高峰。

　　2、锐减阶段（1961—1963）

　　1960—1962年，中国经历了新中国成立以来前所未有的困难。在经济建设困难时期，城镇食品供给和就业等问题十分严重。根据“调整、充实、巩固、提高”的八字方针，甘肃从1961年开始，压缩基本建设项目，大量精减下放城镇人口，城市由9座减为7座，即兰州、天水、平凉、临夏、白银、玉门、酒泉，出现了逆转现象。城镇人口由1960年的219.53万人急剧减少到1963年的170.95万人，三年内下降22%、净减48.58万人，年均减少16.19万人，年均递减率达8.00%；城镇人口比重随之降为13.69%, 三年内下降3.96个百分点。这一阶段甘肃城镇人口发展处于低谷。

　 3、缓增阶段（1964—1978）

　　这个阶段甘肃省城镇人口发展比较平稳，增长十分缓慢，并且中间出现过逆转现象(如知识青年上山下乡等)。1964年以后，全省城市又减至5座，即兰州、天水、玉门、嘉峪关和金昌，但城镇人口开始回升。1964年全省城镇人口回升到185.49万人，城镇人口比重回升到14.38%。城镇人口由1963年的170.95万人增加到1978年的269.44万人，15年中增加0.58倍、98.49万人，年均增加6.57万人，年均递增率为3.08%；城镇人口比重为14.41%，只比1963年的13.69%上升了0.73 个百分点，还未达到1958年14.74%的水平。这一时期，甘肃城镇人口的数量主要是靠自然增长的，而比重几乎没有变化，主要是受计划经济体制以及政府行为和政策导向制约的结果。

　　 4、快增阶段（1979～2000）

　　1978年改革开放以来，随着经济的快速发展，甘肃人口城镇化得到了较快的发展。1985年全省城市由5座骤增到13座，即兰州、天水、嘉峪关、金昌、白银、平凉、临夏、武威、张掖、酒泉、西峰、敦煌、玉门等，1997年又设立了合作市，使我省的城市增至14座。城镇人口由1978年的269.44万人增加到2000年的613.91万人，22年中增加1.3倍、344.47万人，年均增加15.66万人，年均递增率为3.81%，快于全省总人口年均增长（1.43%）的2.38个百分点；城镇人口比重由1978年的14.41%上升到2000年的24.01%（表1），22年上升了9.6个百分点，处于快速上升时期。虽然这一时期城镇人口发展较快，比1978年翻了一番，但这种发展是国民经济正常运行的结果。

　　二、人口城镇化水平与问题

　　受经济发展水平和自然条件的制约，甘肃人口城镇化水平低，地域差异明显，城镇人口中市人口比例大而镇人口比例小的特征仍十分明显。还存在着城镇数量少、规模小且结构不合理，区域发展不平衡等问题。

　 （一）人口城镇化水平

　　2000年第五次全国人口普查采用了国家统计局1999年制定了新的城乡划分规定。新规定将我国人口划分为城镇人 口和乡村人口。城镇人口包括城市人口和镇人口。城市人口包括：地级市市辖区人口密度在1500人/平方公里以上的，城市人口为区辖全部行政区域人口；地级市市辖区人口密度不足1500人/平方公里的，城市人口为区辖全部街道办事处区域人口和区政府驻地城区建设延伸到的乡（镇）区域人口。县级市人口为，市辖全部街道办事处区域人口和市政府驻地城区建设延伸到的乡（镇）区域人口。镇（建制镇）人口是指：镇辖全部居委会人口和镇政府驻地城区建设延伸到的村委会区域人口。乡村人口是指：除城镇地区以外的其他地区人口。

　　按照这个规定，2000年11月1日零时，甘肃省城镇人口为603.19万人，共有各类城镇244个，其中5个地级市，9个县级市和230个建制镇。从14个城市的规模来看，非农人口在100万以上的特大城市1个，即兰州市；非农人口在20—50万的中等城市3个 ，即天水市、白银市、金昌市；非农人口在20万以下的小城市10个，即嘉峪关市、玉门市、酒泉市、敦煌市、张掖市、武威市、平凉市、西峰市、临夏市、合作市。人口城镇化水平呈以下3个特点：

　　 1、城镇人口比重低

根据第五次人口普查资料，2000年甘肃省人口城镇化水平为24.01%，较全国平均水平低12.08个百分点，在全国各省、区、市中居倒数第5位，仅高于贵州（23.87%）、云南（23.36%）、河南（23.20%）和西藏（18.93%），不及。同全国城市化程度较高的广东（55%）、辽宁（54.24%）、黑龙江（51.54%）、吉林（49.68%）和浙江（48.67%）等省份的一半；与上海（88.31%）、北京（77.54%）和天津（71.99%）的差距更大。

　　 2、地、州、市差异显著

　　甘肃人口城镇化水平的地区差异明显：河西地区的城镇人口比重高，河东地区的城镇人口比重低；省会城市兰州、矿业型城市嘉峪关、金昌，以及拥有3座小城市的酒泉地区，城镇人口比重高；而定西地区、陇南地区、临夏州和甘南州则很低，城镇人口的比重不及全省的一半。全省各地区城镇人口比重的高低，与全省各地经济发展水平呈正相关关系。

　　 3、市人口比例高，镇人口比例低

全省市人口占城镇总人口的65.3%，而镇人口仅占城镇总人口的34.7%，这表明乡村地区的城镇化水平较低（表3）。

　　 4、人口城镇化水平受城乡划分标准的影响较大

　　1982年人口城镇化率15.49％，市镇非农业人口比例为71.04％(公安数据)；1990年人口城镇化率22.01％，市镇非农业人口比例降为65.66％(人口普查数据)，虽然人口城镇化率上升较快，但市镇非农业人口比例却下降幅度较大。2000年人口城镇化率24.01％，市镇非农业人口比例为70.33％，虽然人口城镇化率上升较慢，但市镇非农业人口比例却上升幅度较大。如天水市1990年人口普查口径市镇人口为111.45万人，而2000年人口普查口径市镇人口降为57.24万人。可见，我省人口城镇化水平受城乡划分标准的影响较大。一般来说，城镇人口中从事第一产业的人口在30％左右是合理的，因此，2000年第五次人口普查采用的人口城乡划分标准比较符合我省实际。

　 （二）人口城镇化问题

1 　　 、城市数量少、规模小

　　2000年，全国有各类城市667个，其中百万人口以上的特大城市37个，50—100万人口的大城市51个，20—50万人口的中等城市216个，20万人以下的小城市363个，而甘肃只有14个，仅占全国的2.10%。其中特大城市1个占2.70%，中等城市3个占1.40%，小城市10个占2.75%。

　　 2、城镇人口规模结构不合理

　　甘肃各城市人口规模很不平衡。从省辖的五个城市来看，兰州市城镇人口规模是其他四个省辖市平均规模的4.88倍，而嘉峪关市城镇人口只占五市城镇人口总数的3.92％，金昌市占7.03％。第二大城市天水市城镇人口为57.16万人，占第一大城市兰州市的27.57％。这说明城市等级差别大，尚未形成合理的城市体系。（表3）

　　 3、城镇化水平低，尚处于发展的初级阶段

　　2000年，甘肃城镇化水平比全国平均水平（36.09%）低12.08个百分点，居全国第27位。在西部排第9位，居西北最后。

　　根据世界城镇化的一般规律，一个国家或地区城镇化水平在10—30%为初级阶段，在30—70%之间属于快速发展阶段，70%以上属于高级阶段。按此标准，甘肃仍处于城镇化发展的初级阶段。

　　世界各国城镇化的实践表明，一个国家或地区的城镇化水平与相应区域的经济发展水平是正相关的，甘肃的发展也符合这一规律。从工业化水平来看，在国家政策的支持下，甘肃重工业虽然获得了很大发展，但由于发展层次和产出效率较低，至今仍处于工业化的初级阶段。2000年全省GDP总量为983.36亿元，人均465美元。根据世界各国城镇化的发展进程，一般来说，当人均GDP为800多美元时，城镇化水平应为30­—39%，由此判断，甘肃城市化水平比较真实地反映了其我省经济的发展水平。

　　 4、城镇化区域发展不平衡，东西差距大

　　从城市空间分布看，2000年11月1日，河西走廊5地区人口为468.05万人，占全省总人口的18.63%，有城市7座；东、中部9地区人口为2044.07万人，占全省总人口的81.67%，有城市7座。从城镇化水平来看，河西走廊地区为34.07%，而东、中部地区城市化水平仅为21.71%，河西走廊地区比东、中部地区高出12.36个百分点，城镇化过程中区域发展不平衡、东西差距大的问题十分突出。

　　三、人口城镇化思路与对策

　　根据城镇数量少、规模小且结构不合理，区域发展不平衡等实际，现阶段甘肃应发挥政府的主导作用，并利用市场机制加快小城镇建设，积极发展大中城市，通过户籍、劳动用工、土地使用的制度创新，工业化、旅游业和劳动密集型产业的发展推动人口城镇化进程。

　　 （一）人口城镇化的思路与模式选择

　　 1、人口城镇化的思路

　　城镇化过程是一个自然发展过程。加快城镇化发展，是一项复杂而艰巨的系统工程，既不能搞简单的“地改市、县改市、乡改镇、镇改区”，一改了之；也不能“放任自流”，任其自然发展，应当坚持“有所为有所不为”的原则。

　　（1）更新思想观念

　　一是克服以往重工轻农、优先发展城市经济的指导思想，没有广大农村的全面小康，也就不可能有全省整体的全面小康。二是改变过去农民素质低难管理的偏见而放任自流。三是抛弃小富即安的小农意识和等、靠、要的错误思想，努力提高自身素质，为加快小城镇发展步伐创造条件。

　　（2）大力发展劳动密集型产业

　　根据甘肃经济发展和资源禀赋，按照比较优势原则，调整工业发展战略，适时适度发展劳动密集型产业，扩大就业机会。省政府应当出台相应的配套政策，为劳动密集的中小企业发展创造良好的外部环境。在市场准入方面，消除各种形式的对劳动密集产业和中小企业的歧视，鼓励创业；在税收方面，纠正对中小企业各种形式的不公平待遇；在金融方面，大力发展能够真正为中小企业服务的中小金融机构。

　　（3）创新制度

　　包括户籍制度、用工制度和土地使用制度改革等。关于户籍制度改革可以设想为两个阶段： 2005年前，放开全省所有县城及县城以下建制镇和集镇的户籍制度，允许农民自由进人。凡是在小城镇有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城镇落户，享受城镇居民待遇。这一阶段，大、中城市暂不对农民放开，但对与城市居民有直系亲属关系的可以“网开一面”。 2005以后，放开全省所有地级市的户籍，允许有合法住所、固定职业和生活来源的农民或者其他城市居民落户，在全省范围内按照居住地和职业划分农业和非农业人口，实行公民身份证管理。关于用工制度，应取消各种针对农民和外地人口制定的限制性就业政策，坚持城乡统筹就业的改革方向，建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。关于土地使用制度，要加强土地利用规划管理，通过完善供给制约和需求引导相结合的供地机制，优化区域土地利用结构，逐步健全土地市场机制，提高耕地占用成本，保护耕地。

　　（4）实行科学化的决策和分类指导

　　加强对城镇化发展的组织领导，针对不同地区、不同阶段，确定发展重点，制定相应的配套措施，努力减少城镇化发展过程中的盲目性，做到少花钱，多办事。城镇化发展要根据建设资金的可能、经济发展的需要，按照城市化发展内在规律进行，切不可贪大求快，造成资金和土地的浪费。

　　 2、人口城镇化的模式选择

　　加快甘肃城镇化发展，应当在坚持从实际出发的前提下，积极稳妥多途径地推进。

　　从动力机制上看，城镇化的发展模式有政府推动型、市场导入型和政府推动与市场导入混合型。政府推动型的最大特点是在城镇化发展过程中，政府依靠行政力量发挥主导作用，特别是在建设资金筹措方面。这种发展模式的优点是效率高、见效快，弊端是投资主体比较单一，政府责任大，既要负责市政建设，又要承担企业的运行。市场导入型的最大特点是充分发挥市场的作用，民间资本在利益机制的驱动作用下，自发聚集起来发展城镇。但这种发展模式的前提条件是市场经济的发展和农村经济实力的壮大。政府推动与市场导入混合型城镇化发展模式，在建设资金的筹措上，既有政府主导推动筹措的，也有民间资本在市场机制的作用下自发筹措的。

　　在现阶段，由于我省城镇化水平较低，应走以政府推动型为主的路子，发挥行政力量在调动全社会人力、物力、财力方面的优势，大力发展乡镇企业，集中力量推动城镇化的发展。如2001年武威地区的地改市，2002年张掖地区、酒泉地区、庆阳地区、平凉地区的地改市就是由政府推动来加快城镇化发展的。当经济较发达、市场化程度较高时，要采用以政府推动与市场导入混合型的模式。在经济相对发达后，再转入以市场导入型为主的模式，推动投资主体多元化，充分调动全社会力量和各方面的积极性，加快城镇化发展。政府着力于城镇基础设施建设和城镇管理；企业吸引劳动力向城镇集中，形成工业和商业区；通过居民建房、购房和租房形成城镇居民区。

　　从城市规模上看，城镇化的发展模式有以发展特大城市为主的模式，也有以发展大城市、中小城市和小城镇为主的模式。大量研究表明，城市规模扩大带来的规模经济效应和城市病问题如交通拥挤、城市污染、住房紧张等现象是并存的。从甘肃的实际情况出发，应走发展大城市、中小城市和小城镇的道路，这更能满足当前转移大量剩余劳动力的需要。这是因为，特大城市的技术层次和有机构成都较大城市、中小城市、小城镇高，吸纳一个劳动力就业费用和城市基础设施费用，也远远比中小城市和小城镇要高；中小城市和小城镇相对更接近农村，转移劳动力易于适应新环境；发展中小城市和小城镇可以充分利用农村现有工业资源。从各国发展经验看，发展大中小分布合理、产业有机联系的城市群体应当是一个可以借鉴的模式。

　 （二）人口城镇化对策

　　 1、建设兰州都市区。 依托黄河水资源，围绕兰州发展大中小城市和建制镇，形成以兰州为中心，包括白银、永登、临洮、安定、榆中、皋兰以及外紧邻兰州的永靖在内的现代化兰州都市区，使城市人口在2020年达到600万左右，成为甘肃段最大的经济聚团区。
　　 2、 加快发展大中城市。沿陇海一兰新线甘肃段发展一批大中城市。陇海一兰新线经济带甘肃段，是全省经济最具活力的区域，也是全省城镇密度最大的区域。要通过科学规划，不断增强这一区域各个城市的要素集聚和经济辅射功能，培育发展一批大、中城市，使其成为区域经济增长极。力争到2010年，天水、白银、张掖、武威、酒泉等5城市跨入大城市行列；陇西、定西、金昌、嘉峪关、平凉等5城市跨入中等城市行列。

　　 3、积极发展小城市和县城，合理发展重点小城镇。 按照科学规划、合理布局、规模适度、强化功能、提高质量的原则，搞好小城镇发展规划，优先发展沿大中城市周围、沿交通干线两侧的县城和基础较好、发展潜力较大的建制镇，不断壮大县域经济。以土地开发、基础设施建设和户籍制度改革为突破口，完善配套措施，科学定位主导产业，引导乡镇企业向工业小区集中，大力发展农村服务业，逐步把重点小城镇建成农产品的集散中心、加工基地和农业科技推广服务中心，成为功能比较齐全、带动能力较强的农村地域性经济文化中心。力争到2010年，有50个重点小城镇成为人口规模适度、布局合理、设施配套、功能健全、环境优美的新型小城镇。

4、搞好资源型城市和老工业基地的可持续发展。要加强矿产资源管理，不断提高资源利用水平。加快技术进步，发展深加工、精加工和资源综合利用。充分利用国内外两种资源，延长自有矿山服务年限。加大矿产资源勘查力度，努力寻找后备资源。调整优化城市产业结构，大力发展接续替代产业。理清思路，加快老工业基地改造。走综合发展道路，努力把资源型城市建成以重化工业为主、多元产业发展、特色突出、功能完善的区域中心城市。
　　 5、加快城市基础建设，增强城市辐射能力。 按照城市总体规划要求，加快道路改扩建、水源保护与给排水、集中供热、污水处理、垃圾无害化处理、环境综合治理等市政工程建设，搞好城市绿化、美化、净化和亮化，不断提升城市功能，增强城市辐射能力。建设兰州主城区向榆中和平夏官营输水工程，以及兰州轻轨交通、南山快速过境通道和环城高速通道等城市快速交通工程。加快连接白银、中川、永登、海石湾、永靖、临洮、榆中、皋兰、定西的环兰州快速通道前期工作，争取早日开工建设。

　　 6、调整工业结构，通过工业化促进城镇化

　　工业结构的调整，重点要以提高企业竞争力为核心，通过资产重组，加强管理，加大政策扶持，逐步形成一批在全国具有较强竞争力的优强企业，由此带动全省工业的快速发展。一是加强对优势矿产资源的综合开发利用，延长产业链条，发展科技含量高的精深加工制造业；二是利用兰州等城市的科技基础，以高新技术开发区为依托，积极发展具有甘肃特色的高新技术产业，如生物工程、航空航天等；三是要打破条块分割，加强中央在甘企业与地方工业之间的联合协作，促进地区经济融合发展。通过工业化的发展，促进城镇化的发展。

　　 7、积极发展旅游产业，通过旅游业带动城镇化

　　甘肃虽是旅游资源大省，但旅游项目单一，旅游精品不突出。今后，要根据市场的需要，按照“稳定观光旅游，发展休闲旅游，开拓探险旅游“的思路，积极调整旅游产业结构。通过旅游业的发展，带动城镇化的发展。

　　 8、适时出台我省户籍管理新政策，加快农村人口向城市的流动，提高城镇化水平。