2004年，鉴于全国粮食总产逐年下降，可能影响到国家经济安全和政治稳定大局的实际，中央在强化耕地管理的同时，也对退耕还林规模进行了大幅度缩减。就此，我们进行了调查。调查结果表明，中央强化耕地管理，特别是清理开发园区和城镇建设实施最严格的土地征用政策，是完全正确的。但是，对西部地区退耕还林还草规模的大幅度缩减，支持力度减弱，如对甘肃省退耕还林规模由2003年的400万亩锐减为2004年的45万亩，给西部地区经济社会发展带来了一系列负面影响，这是不妥当的，不符合当地实际，不利于西部大开发的继续推进。

一、退耕还林是实施西部大开发战略的基础性决策

甘肃省在西部地区，特别是在西北六省区中具有典型性，幅员辽阔，资源丰富，水资源短缺，生态脆弱，退耕还林完全符合甘肃省可持续发展的实际。

（一）退耕还林是甘肃省可持续发展的需要

甘肃省面积达 45.4万平方公里，人口 2500万，面积占全国的4.7%，人口仅占1．9%。据2000年全省土地监测报告显示，全省耕地达12820.35万亩，农民人均耕地达7亩以上。其中，应退耕还林的25度以上陡坡耕地 1235．95万亩，沙化耕地 1969.5万亩，两项合计农民人均达1.8亩。

甘肃省水资源严重短缺，人均水资源量不足1500立方米，仅为全国平均值的60％亩均仅为200多立方米。水资源与耕地需求严重失衡，造成土地和劳动力大量浪费，农业生产徘徊不前的同时，致使二、三产业因为缺水。也难以大踏步发展，同时，还严重破坏了自然生态，水土流失，湖泊干涸，湿地消失，草原沙化。

实施可持续发展，恢复和重建良好生态环境，实现人与自然的和谐共存，甘肃省必须大规模退耕还林还草，退还面积应在5000万～6000万亩之间，其中：陡坡耕地 1235 95万亩，沙化耕地 1969．5万亩，宜林草荒山 1969．5万亩若以每年退还400万亩计，需厂年左右时间。

（二）退耕还林改变了农业产业结构

从1999年开始试点，到2000年扩大试点，再到2002年全面推开，从省到乡乃至村，都制定了规划。载止2003年底，在中央的支持下，全省共完成退耕还林（草）和造林任务1445. 7万亩，其中：退耕还林（草）755.7万亩，荒山造林 590万亩，2003年达到高潮，退耕还林（草）400万亩，荒山造林400万亩。

与此同时，全省兴起了农业产业结构的调整，以可持续发展、建设山川秀美新陇原为目标，退耕还林还草，破除小农经营模式，依据不同区域水、土、光、热条件及优势，确定优势产业，实施产业化、规模化经营。全省形成了草畜业、优质小麦种植加工业、马铃薯业、中药材业、制种业、高原夏菜业、酿酒原料业和林果业等10大产业及产出基地，形成了一批具有一定规模的优质农产品，其中：马铃薯、啤酒原料、制种和高原夏菜的种植加工已走在了全国前列，产品远销全国各地和40多个国家与地区。2003年全省农业总产值达500亿元，较1999年增长了近40％。

（三）保证了粮食总产，提高了农民收入，转变了农民观念

大面积的退耕还林（草），耕作面积减少，不仅没有减少粮食产量，而且单位面积产量逐年攀升，亩产由1999年的125公斤，增长到2004年的213．55公斤，全省粮食总产由1999年的700万吨，增长到 2004年的 811.88万吨，粮食品质与产值都有了显著提高。农民人均收入由1999年的1400元提高到2003年的1670元。

昔日苦甲天下的甘肃中部干旱地区定西市把退耕还林（草）工程作为实施西部大开发战略的切入点；山上坡地退耕还林（草），山下川水地发展高效农业，解放劳力发展二、三产业。

全市 4年累计退耕还林1033万亩，荒山造林897万亩，合计193万亩。计划 10年退耕还林 1000万亩，10年初见成效，20年大见成效，50年建成秀美山川。退耕还林后间作苜蓿草发展养殖业，年直接经济收入 1.39亿元；解放劳力 10.5万人，外出务工收入 3.15亿元。仅这两项收入农民人均 166.8元，占人均年总收入的 11.%。峰口镇赵家铺村农民张万宝，全家 4口人，承包耕地几亩，退耕还林草川亩，鲜草养羊年收入2500元，儿子夫妇外出打工年收入8000元，8亩基本农田年收入4000余元，全家人均收入3600多元。家里盖起了新瓦房，用沼气烧饭照明，生产、生活和观念都发生了巨大变化。张万宝捧着全家人与国家副主席曾庆红到他家访问时的合影逢人便说：“党中央退耕还林政策是最得民心、让农民最得实惠的政策。现在山绿了。水清了，有粮吃，有钱花，我们离小康的日子也不远了。”张万宝道出了甘肃广大农民群众的心声。张万宝家庭生产、生活状况的变化也是甘肃广大农村退耕还林后的真实写照。

二、退耕还林规模锐减产生的负面影响

自1999年开始试验退耕还林工程，中央下达甘肃省历年指标（任务）分别为： 1999年 65．7万亩， 2000年80万亩，2001年40万亩，2002年170万亩，2003年400万亩，而正值退耕还林初见成效，群众积极性得以充分调动，正欲大力推进之时，2004年中央下达指标却锐减为45万亩，仅为上年度的八分之一强。这种悬殊的变化，不禁打乱了地方各级政府的思路和部署，也严重挫伤了群众积极性，并给群众生产、生活带来了困难。主要表现在：

（一）造成各级政府工作的被动

甘肃省干旱少雨，且时空分布不均，多数地方秋季多雨。为了持续推进退耕还林，2004年秋季，全省各地按照规划，抓住秋季雨水多、墒情好的时机，组织动员群众提前平田整地；退耕还林，全省退耕还林面积达256.6万亩，冲抵2004年下达 45万亩指标，有 211.6万亩已退还面积无法落实政策，尚有 113.4万亩已平整土地不能栽植，致使各级政府无法向农民交代。一些地方出现了县长不敢下乡，乡长不敢进村，村长外出打工回避或干脆辞职的现象。通渭县李店、徐川、北城等10多个乡（镇）退耕农户连续上访，频繁找县政府和林业部门，13个村党支部书记因无法向群众交代而辞职。其中有8个乡（镇）因接待群众上访而无法正常工作。类似情况，全省各地都有反映。省政府、省林业厅也不断接到群众来信来访，造成压力和被动。

（二）造成部分农户生产、生活上的困难

冲抵当年任务后的211．6万亩退耕还林面积，既属重点退耕还林区，又多集中在贫困落后的山区，不能兑现退还政策，给这些地方的群众生活带来很大困难。同时；全省各地利用秋冬农闲已完成的 113 4万亩退还整地面积，土壤耕作层被破坏，已不宜农作物耕种，给这些地方的农民群众在生产、收入上也造成困难。会宁县四房乡的大南、小南、前湾3个村提前整地16100亩，由于不能实施退还任务，群众心理恐慌，村社干部带领群众多次到县政府上访。

（三）造成苗木大量过剩，影响到群众收入和生产

为了确保以退耕还林为主的生态建设顺利实施，按照苗木先行的指导思想，全省上下狠抓了林木种苗的繁育工作，全省育苗面积达 218万亩， 2004年应出圃苗木36.6亿株，而按照中央下达指标，仅能出圃9.28亿株，仅占应出圃量的四分之一，造成大量苗木过剩；影响到耕地利用和群众收入。

（四）挫伤了群众退耕还林乃至投身西部大开发的积极性

经过五年的宣传发动和实践，各级政府结合各地实际，已摸索出了一套退耕还林的成功经验和模式，群众积极性空前高涨，到处都出现了争任务、要指标的感人局面。但是，中央在这个时候却锐减计划任务，致使干部群众对国家退耕还林决策、对西部大开发战略的实施产生怀疑和动摇。一些干部群众产生“西部大开发，到底是积极主动好，还是等待观望好？”的疑问。

三、关于稳步推进退耕还林的意见与建议

（一）进一步统一对实施退耕还林重大决策的认识

实施退耕还林，对于西部地区，对于江河源头地区，对于缺水少雨的干旱地区，实现可持续发展无疑是完全正确的。坚持这一观点，坚持全面搞好退耕还林工程，要解决3个认识问题。

一是“退耕还林（草）减少了耕地”。这是对“退”的认识不清。这里所讲的“退”，是指那些本该为林（草）的土地在过去单纯“以粮为纲”方针的指导下。盲目拓荒，以致水土失衡、植被恶化、草原沙化的耕地，要退还到适应可持续发展需要状态的土地。例如甘肃省现有耕地达12820多万亩，其中近一半的耕地就属于陡坡地、高寒阴湿草地和沙漠戈壁湿地，就应该退出来。这部分土地在甘肃省每年的统计年鉴上本身就没有反映（《甘肃统计年鉴》反映的耕地面积为5000多万亩），这部分耕地的退出，不影响有效耕地的减少，即使影响了也是应该的。

二是“退耕还林（草）会导致粮食总产减少”。这里核心的问题是全国粮食减少，到底是减在那里？甘肃和西部实施退耕还林地区的实践证明，退耕还林改善了生态环境，减少了水土流失，人们由广种薄收而转为精耕细作、产业化生产，川地、缓坡地基本农田建设和耕作水平改善，单位面积产量提高，粮食总产不但没有减少反而大幅度增加；粮食总产由1999年的700万吨增加到2004年的81O多万吨。就全国来看，粮食产量下降的原因：一是种粮比较效益低，粮食主产区减少了种粮面积；二是东中部一些地方兴建城镇、工业园区占用了大量耕地；三是东中部一些地方农民进城务工，弃耕撂荒严重。解决粮食总产下降问题，重点是要解决这些问题。

三是要重视2004年压减退耕还林任务带来的负面认识问题。要采取措施，重申退耕还林的决策及政策，消除干部群众对国家退耕还林政策产生的误解和疑虑，消除由此产生的中央和地方、政府与社会、干部与群众之间的尴尬与不谐，继续坚持对这项阴及子孙伟大工程的科学管理，继续坚持有始有终地完成这项伟大工程，切实发挥其重大的社会、经济、生态效益。

（二）列入法规，制定规划，持续稳步推进

以退耕还林还草为重点的生态工程建设，是实施西部大开发战略的重要的基础性内容，是关系整个国家全局的基础性工程。建议在酝酿出台的《国家西部开发法》中对其作用、地位、内容、目标、权宜、资金来源、补贴标准、操作等予以明确规定，并尽快出台《国家退耕还林工程总体规划》，明确各省市区年度计划任务，以保障这一工程建设持续、稳定推进。

在制定《国家退耕还林工程总体规划》中，既要部署一般，又要突出重点。西部地区、江河源头以及作为南水北调西线工程的国家土地储备区和对遏制沙尘暴和治理长江、黄河流域水土流失，改善生态环境具有战略性、全局性的地区，应作为重点。目前，将退耕还林范围扩大至全国25个省市自治区的做法欠妥。

中东部一些省份的情况应具体情况具体分析，具体对待。有些省份需退耕还林的问题局部的、少量的，可以作为正常发展中的调整对待，不应该也不必要纳入如同西部地区需要下大力气作则30～50年持续努力的退耕还林规划之中，以免引起相互攀比、相互掣肘，影响整体工程推进。

（三）追加计划任务，保护群众积极性

退耕还林作为一项史无前例的伟大生态工程，从号召、动员到妇孺皆知，户户自觉行动，经历了5年的辛勤实践。这其中，从中央最高领导入到基层干部、广大农民群众，都付出了艰辛努力。对目前出现的既轰轰烈烈又扎扎实实的工作局面应该倍加珍惜和光大。建议国家对甘肃省2003年秋及2004年春已提前完成的2004年度890万亩的栽植面积和已整地面积，其中：栽植面积 620.7万亩（退耕还林256.6万亩，荒山造林363.7万亩），已整地面积 269．7万亩（退耕地 113．4万亩，荒山 156.3万亩），追加计划于以安排。

与此同时，建议国家在整体退耕还林规划未出台前，对年度计划任务的安排，能够与地方提前沟通，以避免造成地方工作的被动。

（四）关于补助、扶持方面的几点建议

1、建议国家依据不同地区气候、土壤条件不民植树造林成本也不同的实际，调整造林种苗补助费。国家对退耕还林种苗补助标准统一为50元／亩，只及甘肃省实际成本的1／3，影响到造林质量。建议参照国家对长江、黄河流域粮食补助标准不同的作法，将西北干旱地区造林种苗补助标准提高到100～150元／亩。

2、建议国家适当延长西北地区生态林的扶持年限。受干旱少雨自然条件限制，甘肃省乃至整个西北地区林木生长速度比较缓慢，一般成材都需要12年左右。因此，建议国家对西北干旱区生态林补助持续年限由现在的8年延长到12年。同时，作出规定，对退耕还林营造的生态林在停止补助后；纳入国家森林分类