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作者 张纯元
人口政策是一个国家社会经济政策体系中的重要组成部分，它在人口再生产、经济发展、社会进步、资源合理利用、生态环境良性环循中起着重要作用，因而各个国家都力求制定能符合本国实际的、反映客观规律要求的科学的人口政策。
一、人口政策的含义和种类
（一）人口政策的含义
制约人口因素的复杂性加大了科学界定人口政策的困难程度。国际上一些著名人口学家也感到给人口政策下定义比给人口学本身下定义还要困难。国内一些理论工作者和实际工作者对人口政策的理解也各不相同，众说纷纭，见仁见智。“国家直接调节和直接影响人口再生产过程所颁布的法令和措施的总和，称人口政策（刘家麟 1992）”；“人口政策是一个国家的统治阶级为维护统治利益，对人口发展过程施加影响和干预而作出的具有法令性的规定”（侯文若 1985）；“人口政策是一个国家或地区根据自己的社会经济发展需要和人口与社会经济发展的比例关系，采取直接干预、调节和影响人口数量（包括鼓励或控制人口增长）、人口构成、人口分布等而制定的法令、措施、方法和手段的总和”（底书贵 1989）；“从形式上讲，人口政策应该是国家旨在影响人口过程的政策、法令。但是，问题往往却又不那么简单。……国家常常用法以外的形式干预人口过程。所以……不能把对人口过程给予了很大影响的国家行为排除在外（梁中堂 1983）；“人口政策是一个国家为实现特写历史时期人口发展目标而制定和推行的管理、调节人口过程，指导人口行动的一系列措施和准则的总和”（王俊祥 1994）。从以上例举的几个对人口政策定义的表述中，我们不难发现他们之间的分歧和不同点。首先，涵盖范围不同，有的认为人口政策只涵盖于人口再生产过程和人口分布，并不涉足人口变动三大过程之一的人口社会变动过程。其次，作用领域不同，有的认为人口政策只作用于人口数量、人口构成和人口分布等领域，而不干预和影响人口质量的变化。再次，干预的手段不同。有的认为人口政策是干预和影响人口过程而作出的具有法令性的规定，而有的不提法的规定性，只提是调节人口过程、指导人口行动的一系列措施和准则的总和。最后，行为应否包括在人口政策之中也有不同看法，有的认为，国家常常用法以外的形式干预人口过程，而且在实践中起着很大的作用。因此，在法以外的国家行为也应包括在人口政策之中，而绝大部分人则义为，行为属实践活动，不应包括在人口政策之中。
我们认为，上面例举的几种关于人口政策的表述，各有优点和不足，都从不同侧面给人以深刻启迪，已经闪烁出科学定义的光辉。人口政策是一个国家或地区用来影响和干预人口运动过程以及人口因素发展变化的法规、条例和措施的总和。这一科学定义表明：人口政策体系是影响和干预人口运动全过程的，不仅是人口的自然变动，而且包括人口的迁移变动和社会变动；人口政策体系是全方位影响和干预人口的各个因素，不仅是调节人口数量的增减而且也影响和干预人口质量、人口构成和人口分布的变化；人口政策是以具有法律效力或政府指令性的法规、条例和措施总和作为影响和干预人口过程、人口因素的手段，而不包括带有实践性质的各种行为。
（二）人口政策和种类
人口政策不是单一的，而是涵盖人口运动全过程的一个政策体系。由于认定标识不同，人口政策也有几种不同类型。
1．广义人口政策和狭义人口政策。对广义人口政策和狭义人口政策的含义，中国人口学界也有不同认识。有的认为，“所谓狭义人口政策，即是那些具有法的形式的并且旨在影响人口过程的国家政策和法令。而广义的人口政策是指那些对人口过程产生重大影响和旨在影响人口过程的国家行为”（梁中堂 1983）。有的则认为，“人口领域，如果狭义讲来，指的仅仅是人口生产领域，即人类从事自身生产和再生产领域。在这个领域内充分发挥指导作用的人口政策，称之为狭义人口政策。……用以指导比人口再生产更广阔一些的人口活动的人口政策，叫作广义人口政策”（侯文若 1985）。显然，这种不同认识是源于广义和狭义人口政策划分标识不同而产生的，前者用了政策、法令和国家行为两个标识，后者则用了人口政策作用的不同范围作为标识。上文我们已经指出，国家行为属某种实践活动一般不能包括在人口政策范畴之中，因而也不能作为区分广义和狭义人口政策的标识。我们认为，狭义和广义人口政策应以人口运动的不同过程为依托，以人口政策影响和干预人口过程范围的大小为标识。据此，狭义人口政策是影响和干预人口自身生产和再生产过程的人口政策，其作用结果直接制约和影响着人口自然变动过程的数量和质量。狭义人口政策包括生育政策、死亡政策、优生政策和婚姻家庭政策。生育政策是狭义人口政策的主导或核心政策。婚姻和家庭是人口生产和再生产的社会形式，因而婚姻家庭政策自然应是狭义人口政策中的重要组成部分。广义人口政策，是影响和干预人口运动全过程的政策，既影响和干预人口自然变动过程，也影响和干预人口迁移（含流动）变动过程和人口社会变动过程。广义人口政策的作用范围比狭义人口政策作用范围要大得多、宽广得多。一般来说，广义人口政策除了包括狭义人口政策外，还包括国内人口迁移（流动）政策、国际人口迁移政策、国家地域人口分布政策、人口部门结构政策、人口职业结构政策、人口劳动就业政策，人口教育结构政策、民族人口政策等。
有些学者认为，当前大多数发展中国家推行狭义人口政策，而发达国家则推行广义人口政策。“在一些生产力落后、经济文化教育不发达、人口增长过快、人口素质偏低并影响社会经济发展的国家，一般推行的几乎都是狭义人口政策，即把调节指导和干预人口自身生产和再生产作为人口政策的活动范围。中国现阶段实行的基本上属于狭义人口政策。那些生产力发达，文化教育程度高，科学技术已实现现代化，主要需进一步改变人口分布状况和调整人口社会经济结构的国家，推行的大多数是广义人口政策。当代经济发达国家实行的基本上属于广义人口政策”（孙栋康 1999）。这种看法是将人口节制生育政策误认为或是等同于狭义人口政策的结果。其实这些发展中国家除了实行节制生育政策之外，它也有并在实践中实行着广义人口政策，有自己的国内人口迁移政策、国际人口迁移政策、地域人口分布政策以及人口劳动就业政策、人口教育结构政策等。许多发达国家除了认真推行进一步改变人口分布状况和调整人口社会经济结构等广义人口政策之外，它也在认真推行属于广义人口政策的重要组成部分的鼓励人口生育的狭义人口政策。因此，无论是发展中国家或是发达国家都在全面执行自己的狭义和广大人口政策，只不过人口政策作用的方向、强调的重点和落实的力度在这些国家之间存在差异。
2．鼓励人口增殖政策和限制人口增殖政策。这是以国家对待生育的态度和影响、干预生育的作用方向为标识，将狭义人口政策的核心内容－－生育政策划分为鼓励人口增殖政策和限制人口增殖政策。
鼓励人口增殖政策，就是一个国家的政府通过直接和间接的经济、行政、法律和技术措施来影响、干预人们的生育行为，鼓励早婚、早育、多育，限制不婚不育，禁止或惩罚堕胎、避孕、溺婴、弃婴，以达到促进人口较快增长的目的。这类政策的历史是很悠久的，在奴隶社会、封建社会和资本主义社会前期始终占统治地位，后来在完成工业革命的资本主义国家，由于相对人口过剩，经济增长主要靠劳动力质量，对劳动力数量的需求相对减少，曾一度在劳动者中间推行限制人口增殖政策，但时间不长，随着人口再生产从传统型向现代型的转化，一些国家又转而实行鼓励人口增殖的政策。目前实行这种人口政策的国家，主要集中在欧洲、大洋洲和西亚地区，如法国、英国、瑞典、德国、俄罗斯、澳大利亚、科威特等20多个国家。
限制人口增殖政策，是一个国家的政府通过多种措施鼓励人们晚婚、晚育、少生、优生，以降低人口增长速度，稳定或缩小人口规模的政策。这类政策是在第二次世界大战以后，特别是50年代，随着许多国家的独立，经济发展，科技进步，医疗卫生条件改善，人口增长速度加快，导致了人口与社会、经济、资源、环境等方面矛盾的尖锐，促使众多国家调整了对待人口增长的态度，从过去长期推行的鼓励人口增殖政策变为限制人口增殖的政策，这是人类走向文明进步的主要标志，也是20世纪下半叶发生的人类与自然发展史上的重大转折。今天，绝大部分发展中国家和部分发达国家都走上了限制人口增殖政策的道路，如印度、中国、韩国、巴基斯坦、泰国、印度尼西亚、埃及、加纳、赞比亚、卢旺达、乌干达、秘鲁、墨西哥、牙买加和日本等130多个国家。
3．公开的人口政策和隐蔽的人口政策。这是以国家对实行人口政策态度的公开程度来区分的。一般来说，任何一个国家都在实行着某种人口政策，都在直接或间接地影响或干预人口运动的三大过程，否则这个国家社会经济的存在和发展都是不可思议的。但是，某个国家怎样实行人口政策，则可以有不同的公开化程度。这样，自然就会出现公开的人口政策和隐蔽的人口政策。公开的人口政策是指该国政府对人口变动过程的影响和干预的主张是公开的，态度是明确的，措施是坚定的，或者是坚定地公开鼓励人口增殖，或者是坚定地公开限制人口增殖。前者如法国、英国、德国、俄罗斯、保加利亚、罗马尼亚等国；后者如印度、中国、泰国、孟加拉国、加纳、卢旺达和墨西哥等国。隐蔽的人口政策是指该国政府对人口变动过程的影响和干预的主张是不公开的，措施也多系间接性的，主要通过社会经济政策和其他一些措施以及支持民间组织开展活动来达到影响和干预人口变动过程的目的。虽然该国政策没有公开地影响和干预人口变动的主张，但其隐蔽在背后的目的和倾向性是明显的，或者是鼓励人口增殖，或者是限制人口增殖。例如，科威特、阿曼等国，虽然没有以政府名义正式颁布鼓励人口增殖的政策，但从其政府严禁人工流产、允许多妻制及鼓励大家庭的政策来看，实际上执行的是一种鼓励人口增殖的政策。又如日本，虽然迄今没有正式颁布什么限制人口增殖政策，但从日本政府大力支持民间家庭生育计划活动、允许多种谋体传播节制生育知识和人工流产合法化的做法中，人们不难看出日本执行的是隐蔽式的限制人口增殖的政策。
4．全国性人口政策和地区性人口政策。这是以人口政策适用的地域特征为标识区分的。全国性人口政策是在一个国家的地域内发挥作用的。一般来说，每个国家都会从本国的实际情况和需要出发，制定或隐蔽执行某种人口政策，以求社会经济的发展和民族的繁荣。而对一个幅员辽阔、民族众多、各地差异又很大的国家来说，仅有一个统一的全国性人口政策显然不够。在这样的国家，往往各地的自然条件、民族构成和社会、经济、人口状况有很大差异，执行全国性的人口政策在一些地区就会出现不符合本地实际情况的问题。这样就需要除了有全国性的人口政策之外 ，在全国性人口政策基本原则指导下，再制定一项符合本地区特定要求的地区性人口政策，也可以用贯彻执行全国性人口政策的具体实施办法或实施条例的形式表现出来。就像中国的生育政策，除了中央政府有一个适用于全国的人口生育政策之外，各省、市、自治区从本地区的具体情况出发制定一项适合本地需要的贯彻落实全国性人口生育政策的具体实施条例，这就是属于地区性的人口政策。这对单一民族的中小国家可能是不必要的，但对一个幅员辽阔和多民族的国家是确实需要的。因为只有这样才能有益于国内所有地区和一切民族的繁荣昌盛、经济发展和社会进步。
二、人口政策的性质
正确认识和把握人口政策的含义，还必须进一步了解人口政策的性质。人口政策既然是社会经济政策体系的重要组织部分，人口政策的性质就与其他社会经济政策的性质一样，都属于上层建筑范畴，都是该国统治阶级意志的表现。因此，一个国家的人口政策应是这个国家的统治阶级治理人口意志和主张的集中反映，不是这个国家所有人意志的反映，而仅仅是该国统治阶级意志的反映，这就是人口政策的本质。
一个国家的统治阶级之所以要制定人口政策，目的是要用自己的意志和主张来影响和干预人口变动过程，使人口的各种变动有利于本阶级的统治，促进经济基础的巩固和社会经济的发展，为实现本阶级近期、长远的政治和经济目标服务。目标能否达到，就要看人口政策符合客观规律要求的程度，这也间接反映该国统治阶级治理人口意志和主张是否有局限性，能在多大程度上符合包括人口规律在内的客观规律的要求。如果该国统治阶级治理人口的意志和主张与客观规律的要求是背道而驰的，则人口政策引来会困难重重，不会有好的结果；如果该国统治阶级治理人口的意志和主张符合客观规律要求，则人口政策会顺利实施，也会收到良好的效果。纵观历史，奴隶制、封建制和资本主义制的统治阶级治理人口的意志和主张都有较大的历史局限性和阶级局限性，历代人口政策都是在不断被强制实施的。与此不同的社会主义国家的人口政策，虽然也是代表着经济阶级治理人口的意志和主张，但是这个统治阶级就广大劳动人民自己，它代表着未来社会的发展方向，其治理人口的意志和主张既符合社会经济发展客观规律的要求，又符合人口规律的要求；既是统治阶级治理人口意志的集中反映，也代表了广大劳动人民的根本利益，得到人民的拥护和支持，因此必然会收到良好的预期效果，达到巩固经济基础和社会经济可持续发展的作用。
当然，人口政策也具有一定的约束性和强制性。因为一个国家的人口政策是这个国家政府影响和干预人口变动过程的具有法令性的规定，要求每一个公民都要遵守执行。这正是具有政府法令效力的政策的本质所在。
三、中国制定人口政策的依据
制定中国的人口政策是一项十分复杂的工作。这既是由影响和制约人口因素的复杂性，也于人口能够作用于其他因素的复杂性。因而，对于依据什么来制定中国人口政策的认识，在人口学界也有一些不同观点。有的认为，“中国现阶段的人口政策是在马克思主义指导下，根据国家的人口数量、人口素质以及人口分布、年龄、性别构成等性质和社会经济发展的需要而制定的”(底书贵 1989)；有的则认为，“任何统治阶级在制定维护其统治地位和利益的人口政策时，总是从经济与人口发展的相互关系、从人口与自然环境的相互关系以及从求得民族繁荣等客观现实出发”(侯文若 1985)；还有的认为，“要想制定出科学的和行之有效的人口政策，必须以科学理论为指导，综合考虑各种客观因素和人的心理因素。如果缺乏一定的依据，不可能制定出科学的人口政策”(王俊祥 1994)。这些看法虽然大同小异，但还是反映了学者强调的重点和视野涉及的范围不同。有的强调要有科学理论的指导，有的侧重从人口与经济、人口与自然环境等国情出发，有的提出要有利于民族的繁荣，有的提出要考虑人口的心理因素等。这些看法都是无可非议、有一定道理的，因为制约人口政策制定的因素很多，就是再增加一些能够罗列出来的因素也是完全可以的。问题是，哪些主要的，哪些是次要的，哪些是必须考虑的，哪些是可以考虑也可以不考虑的，我们必须予以区分。只有这样，我们才能抓住人口政策的主要依据，考虑那些必须考虑的因素，从而使中国人口政策具有较大的科学性，既有利于民族的繁荣昌盛，也利于经济社会的可持续发展。我们认为，制定中国人口政策的主要依据有三个方面：一是思想理论依据，二是客观存在的国情依据，三是人们的社会心理依据。在此将这三个依据分别予以叙述。
（一）中国制定人口政策的思想理论依据
任何政策的制定都是在一定的思想理论指导下进行的。有什么样的思想认识路线，就会制定出什么样的政策。中国的人口政策就是在马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想的指导下制定的。马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想不是人口谈人口，而是运用唯物论的方法，把人口现象、人口运动及其整个过程放到生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中加以考察，从而既科学地阐明了人口自身的发展规律，也阐明了人口与经济、人口与社会的发展规律，提出了著名的“两种生产”理论、人多也好也坏的两点论理论、人口非控制不行的理论、中国是大国也是小国的理论、人均是主要尺度的理论，为我们认识和解决中国人口问题及制定符合中国实际需要的人口政策提供了思想理论基础，同时也为我们在人口问题上统一全国人民的思想认识提供了有力的理论武器。我们不难设想，若没有这样的理论作为指导，我们无法制定出现在的中国的人口政策。
（二）中国制定人口政策的客观国情依据
任何一个国家的人口政策，都是从本国的国情及其需要出发而制定的。国情不同，制定的人口政策的内容和作用方向也不同。中国是世界上第一人口大国、人口基数大，素质偏低；经济较为落后，底子薄，人均收入大大低于世界平均水平；各种社会设施和社会福利的人均水平处于世界平均水平以下；各种资源总量可观，但是人均水平属于世界最低行列；自然环境虽然空间较大，但是适宜于人类生存的环境相对紧张，环境的人口承裁力已接近饱和。我们的经济、社会、资源、环境已经承受了来自人口的巨大压力，我们不能再继续加压了。现在摆在我们面前的任务是承认现实，在已有国情的条件下寻求快速发展的路子。在人口方面，尽量减少出生人口数量，提高人口素质；在经济方面，在充分利用和发挥劳动力资源优势的同时，大力采用最新技术，迎头赶上，尽快提高社会平均劳动力生产率水平；在社会方面，改善社会设施， 增进福利水平，不断提高人们的生活质量；在资源方面，节约资源，提高资源利用率，在开发新资源的同时转变经济的增长方式，提高单位资源的贡献率；在环境方面，合理人口分布，减少污染或破坏，大力发展环保产业，使生态得以平衡的处于良性循环状态。这就是国情诸多要素发展态势及其客观需要，而各个要素的发展和又不是孤立的，而是相互联系、相互制约、相互依存的，其中特别是人口因素，既与经济有着的关系，又与社会有着的关系；既与资源有着关系，又与环境有着关系，人口的数量过多和素质偏低的现状正在通过许多途经给经济、资源、环境以不良的影响。如果我们不采取坚决措施，通过影响和干预人口运动过程来逐渐改变这种状况，不但影响我们这一代人的生活质量，还必将危及我们的子孙后代，那时中华民族的腾飞和经济强国的券理想都将成为泡影。因此，中国国情的现状和未来发展趋势以及人口与经济、社会、资源、环境的可持续发展都要求我们制定控制人口增长、提高人口质量的人口政策。这就是我们制定人口政策的客观国情依据。
（三）中国制定人口政策的社会心理依据
人口政策是要在人们的生育实践中实施的。生育实践即生育行为由生育观念支配。生育观念是人们生育需求的反映。生育需求即生育动机是多种多样的，有经济、社会、精神、宗族、夫妻之间的需求等。由历史和现实诸多因素形成的人们生育观念，虽然是我们制定人口政策的出发点，但不是我们制定人口政策的决定点和最后临界点，而人们生育观的可塑性和生育的极限性才是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。从也发点到最后临界点的人们生育观的可塑性幅度较大，我们决定人口政策内容及其临界点究竟在较大幅度的哪一点上，在控制人口过速增长方向已定的条件下，主要就决定于经过努力工作后人们心理的承受能力。如果人们能承受得了，我们的人口政策最终就能落实，也会有很好的政策效果；如果人们承受不了，就会造成诸多矛盾，出现各种阻力，人口政策不能完全落实，政策效果也不会是理想的。因此，我们在制定人口政策时，要认真考虑人们生育观的可塑性和不断变化着的心理承受能力。在执行人口政策时，要从育龄群众现实需要出发，采取多种措施，急人所急，帮人所需，不断加大人们生育观的可塑性，提高他们对人口政策在心理上的承受能力。只有这样，我们的人口政策才是从实际出发的，才会得到绝大多数人的拥护，也才能顺利地贯彻执行。
以上这三个方面的依据是完整的有内在联系的，缺任何一个方面都不行，它们各自都从自己特定的领域揭示了在中国条件下制定以控制人口数量、提高人口素质为主要特征的人口政策的必要性和可能性，共同构成了中国人口政策的科学基础。这一科学的人口政策，既是当代中国实现可持续发展的需要，也是我们各代实现可持续发展的需要，是我们中华民族繁荣昌盛的需要。
三、中国人口生育政策的现状和演变历程
由于人口政策范围十分宽泛，除了婚姻家庭政策、生育政策、死亡政策、优生政策外，还包括国内人口迁移(流动)政策、国际人口迁移政策、国家地域人口分布政策、人口结构政策，人口职业结构政策、人口劳动就业政策、人口教育结构政策、民族人口政策等。加之篇幅所限，本题论述仅以狭义人口政策的核心－－人口生育政策为主旨，其他方面的人口政策暂时置而不论。
(一) 中国人口生育政策的现状
中国现行的人口生育政策是属于限制人口增殖的政策，其基本内容是：提倡晚婚、晚育、少生、优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众有特殊困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年后生第二胎；不论哪一种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。这一生育政策的主要特征是，既提出了限制人口数量过快增长的要求，又提出了提高人口出生素质的要求；既提出了国家提倡什么，又提出了国家抑制什么；贯彻了从实际情况出发，区别对待，分类指导，不一刀切的精神；少数民族也要计划生育，但生育数量可以适当放宽。
这一生育政策是当今中国人口与经济、社会、资源、环境逐步实现可持续发展的要求，也是中华民族繁荣昌盛的需要，它既照顾了宏观及其长远利益，也照顾了微观及其当前利益，缩小了国家和家庭在生育需要方面的差距，得到了绝大部分育龄群众的支持，因而取得了史无前例的举世公认的成就。最近几年来，中国总和生育率都在替代水平以下的低位水平就是证明。但是，这一生育政策现状的铸就也是来之不易的。
(二) 中国人口生育政策的演变历程
中国人口生育政策是在中国控制人口实践中逐渐产生和完善起来的。由于历时几十年，过程一波三折，加上学者研究角度不同，因而人口学界对中国人口生育政策演变的历程和阶划分看法很不一致。有的认为，“我国人口政策的制定经历了五个大的阶段；第一阶段－－控制人口思想的提出；第二阶段－－人口政策萌芽；第三阶段－－人口增长失去控制；第四阶段－－人口政策开始形成；第五阶段－－人口政策最终形成并进一步完善”(侯文若 1985)；有的则认为，“新中国成立以来，中国人口政策经历了曲折发展和逐步完善的过程，大致经历了以下三个阶段：人口政策的初步提出和受到严重干扰阶段(1949～1971年)；人口政策的形成和全面推选阶段(1971～1978年)；人口政策的日益完善和稳定阶段(1978至现在)”(孙栋康 1999)；有的更认为，“我国生育政策的演变，大体上可划分为九个历史时期。①中华人民共和国成立到1953年－－鼓励人口增长的政策。②1954至1957年－－由严禁节育到逐步主张节制生育。③1958至1959年－－已孕育起来的控制人口思想受到严重干扰。④1960至1966年文化大革命发动前夕－－计划生育思想复苏与开展工作。⑤1966至1969年－－计划生育政策未变，但丧失实施的社会环境。⑥1970至1980年初秋－－全面推行计划生育，形成合情合理的生育政策。⑦1980初秋至1984年春－�计划生育政策由晚稀少向一孩紧缩。⑧1984至1991年－－完善计划生育政策形成各地方计划生育条例。⑨1991至1999年－－现行计划生育政策的稳定”(冯立天等 1999)。产生这些不同看法的原因，不在于对生育政策发展史实变动的分析，而在于划分阶段的根据和标识。有的根据控制人口思想的产生、人口政策和控制人口实践状态三个标识来划分阶段；有的根据生育政策取向、实施环境和国家领导人对生育所采取的态度三个标识来划分阶段。根据不同，划分的时期或阶段也就不同，这就是出现分歧的根本原因。那么，怎么划分是科学的，根据是什么？笔者认为，我们研究的对象是中国人口生育政策的演变历程，只有以生育政策变动的状态为根据来划分时期或阶段才是正确的，其他标识虽与人口生育政策均有内在联系，影响甚至决定着人口生育政策的演变，但是，当影响和作用尚未使人口生育政策发生变化之前均不能成为划分人口生育政策演变历程的根据或标识，而当影响和作用程度使人口生育政策发生变动时才能成为划分人口生育政策演变历程的根据或标识。据此，笔者把中国的限制人口增殖的生育政策演变历程划分为五个阶段，现予以要的论述如下：
第一阶段（1949至1961年）是限制人口增殖生育政策的思想准备阶段：
1949年中华人民共和国成立以后的许多年，我们没有明确的人口生育政策。在这段时间时，人口发展处于自发的和无计划的状态，出生率仍然很高。但是，由于人民当家做主，生活初步得到改善，加上医疗卫生事业的发展，人口死亡率显著下降，年平均人口自然增长率从1840～1949年的2.6‰猛增到1952年20‰，以后的几年也是有增无减。在人口政策上，误认为人口不断迅速增长是社会主义人口规律的客观要求，是社会主义制度优越性的表现。在社会政策实施上，按人口多少分配，城市居民住房和农村的自留地，对人口多特别是子女多造成的家庭生活困难给予补助。政府严格限制人工流产，除继续妊娠严重危及孕妇健康或出生婴儿健康并经过批准允许打胎外的打胎都属于严禁的非法打胎。至于对绝育的限制更加苛刻，在1952年公布实施的“限制节育及人工流产暂行办法”中规定“已婚妇女年逾三十五岁，有亲生子女六人以上，其中至少有一人年逾十岁，如再生育将严重影响其健康以至危害其生命者”经过批准各方可绝育，否则“凡违反本办法自行实施绝育手术或人工流产者，以非法堕胎论罪，被手术者及实行手术者均由人民法院依法处理”（彭佩云，1997）。因此，这个时期实际实行的是鼓励人口增长的生育政策。
人口思想是人口实际运动状态的反映。1953年中国进行了第一次人口普查，总人口已突破6亿大关，人口自然增长率高达23‰。此时，人们日常生活中已感到城市住房有些紧张，青少年升学受到校舍的限制，育龄人群的避孕要求也变得强烈起来。1954年5月邓颖超同志就部分妇女的避孕要求写信给时任副总理的邓小平同志，邓小平阅各批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的”，并要求采取一些有效措施来解决这个问题。同年12月，鉴于节育问题议论较多，在报上也有公开争论，为了表明党中央的态度，刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题座谈会。在广泛听取各方面意见的基础上，他代表党中央明确指出：“党是赞成节育的”，“说节育是不人道，这不对”。如果不节育，人口增长还要快。“人口增长后有没有困难？有困难，困难很多。……父母、家庭、小孩子本身都困难，社会和国家也困难。”1955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示：“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中(少数民族地区除外)，适当地宣传党的这项政策，使人民群众对节制生育问题有一个正确的认识” （彭佩云，1997）。这是一个划时代的批示，它不仅标志着思想认识上的根本转变，从反对节制生育到赞成节制生育的飞跃，而且第一次把节制生育上升到党的重大政策的高度。
1956年初，中央公布了《1956～1967年全国农业发展纲要》(草案)，在纲要中明确提出：“除了少数民族地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女，使家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分就业的机会”（彭佩云，1997）。
1956年9月，周恩来同志在“关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告” 中指出：“为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制。卫生部应该协同有关方面对于节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施”（彭佩云，1997）。
1957年3月，毛泽东同志在最高国务会议第十一次会议上说：“要提倡节育，要有计划地生育。”“总而言之，人类要自己控制自己，有时候使他能够增加一点，有时候使他能够停顿一下，有时候减少一点，波浪式前进，实现有计划的生育”（彭佩云，1997）。他还要求政府“设一个节育委员会”，“三年试点，三年推广，四年普查实行。”
与此同时，在社会科学界和一些参政的民主人士中也有不少人关心我国的人口问题，如邵力子、马寅初等，他们在不同场合以不同方式陈述了自己关于节制生育的思想。马寅初先生还在1957年7月的人民日报上发表了自己在深入农村进行社会调查基础上撰写的长篇论文－－《新人口论》，影响广泛，成为当时最具代表性的著作。
这一时期，在党内外关于节制生育思想的提出和传播，是在与鼓励生育思想的斗争中进行的。党和政府从中国人口变化的实际出发，摆脱了苏联及其教条主义的影响，承认中国存在人口问题，需要控制人口过快增长和实行计划生育，为我国制定限制人口增殖的生育政策进行了思想上和舆论上的准备。虽然这种准备更多的是在上层人士和学术界进行，群众的节制生育的宣传尚未开始，绝大多数人的生育行为一往如故，但是它对中国限制人口增殖生育政策的提出是至关重要的。尽管1957年下半年开始的反右派斗争和1958年发端的大跃进运动，对节制生育工作思想有所冲击，有的学者受到批判，个别领导者控制人口思想一度模糊起来，但大跃进的干扰很快过去，中国客观存在的人口问题又显现出来，节制生育思想的真理光辉再度闪烁，为我国限制人口增殖生育政策的诞生奠定了思想基础。
第二阶段（1962至1969年）是限制人口增殖生育政策的提出及其在部分市、县的试行阶段：
对大跃进失败的反思，人口与粮食的尖锐矛盾，居高不下的人口自然增长率，特别是三年困难时期过后的补偿性生育(1963年全国人口出生率为43.3 .‰，人口自然增长率为33.33‰），使人口对经济、社会的多方压力进一步加大，1964年第二次人口普查提示总人口已超过7亿。所有这些都从不同角度启示党和政府必须推行节制生育的方针，以逐步缓解上述矛盾。因此，1962年12月以中共中央和国务院的名义发出关于认真提倡计划生育的批示，认为“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。认真地长期地实行这一政策，有利于保护母亲和儿童的健康，有利于教养后代，有利男女职工在生产、工作、学习中充分发挥自己的力量，也有利于我国民族的健康和繁荣。因此，提倡节制生育和计划生育，不仅符合广大群众的要求，而且符合有计划地发展我国社会主义建设的要求。”并要求各级党委加强对节制生育和计划生育工作的领导，做好宣传工作和技术指导，抓好避孕药品、用具的生产和供应工作。一年之后的第二次城市工作会议，中共中央和国务院再次强调，要积极认真地开展计划生育工作，这是一次极其重要的任务，应长期坚持下去。同时明确提出，大力提倡蟓婚，要求国务院有关部门做出限制早婚的全国统一的规定，并对不利于计划生育的职工生活福利、劳动保险、公费医疗等规定进行适当修改，今后职工做节育和结扎手术，一律免费，并且给以短期休养时间，工资照发”（彭佩云，1997）。中共中央和国务院的这些批示表明，以指令发文件的形式提出了中国的限制人口增殖的生育政策，大力提倡晚婚，尽快把人口出生率降下来，并规定了节育手段和工作方式以及必要的配套措施。尽管它只是初步的还很不完善，但它标志着中国限制人口增殖生育政策的诞生，具有划时代的意义。
为了落实限制人口增殖生育政策，1963年10月中央和国务院决定设立计划生育机构，要求“中央和地方，都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。1964年国务院成立了由国务院秘书长任主任的计划生育委员会，接着各省、市、自治区也相继成立了计划生育工作机构，节制生育的实际工作在一定范围内就开始开展。尽管当时主要是在城市，农村大约只有五分之一的县不同程度地开展了计划生育工作，但节制生育的成效还是明显的。1968年城市的人口出生率为20.85 ‰，比1963年的44. 05‰降低了23.2个千分点，农村人口出生率也降低了6.48个千分点。
1966年“文化大革命”动乱开始后的前几年，虽然党和政府并没有放弃控制人口过快增长的方针，仍在实行限制人口增殖的生育政策，但社会环境处于无政府状态，一些计划生育机构名存实亡或者被“革命委员会”取消，节制生育的实际工作被停顿，因而人口又处于盲目发展的状态。1966至1969年，年均人口出生率都在34 ‰以上，年净增人口都在2000万以上。这种人口增长态势并不意味着限制人口增殖生育政策的失效或不存在，恰恰说明生育政策的落实需要一定的社会条件和一定的工作运行机制，人口增长本身就预示着限制人口增殖生育政策的存在价值和社会环境的极端重要性。
第三阶段（1970至1980年）是限制人口增殖生育政策的逐步形成和全面推行阶段：
“文化大革命”的动乱使经济滑坡，人口增长，1969年总人口已突破八亿大关。人口与经济的相背运动，使本来已很尖锐的人口与经济矛盾更加突出起来。这种客观现实迫使党和国家领导人就是在这种动乱局面中也不能不重申控制人口迅速增长的政策。1970年2月周恩来在全国计划会议上提出“计划生育工作”文化大革命期间有点放松，青年结婚的早了，孩子生的多了”，“70年代开始要注意计划生育”（史成立 1988）。同年6月，周恩来更加明确地指出：“计划生育属于国家计划问题，不是卫生问题，而是计划问题。你连人口增加都计划不了，还搞什么国家计划”。从此以后，人口计划便正式纳入了国民经济发展计划，成为其中的重要组成部分。毛泽东也发出“人口非控制不行”的号召。于是，国务院在批示中明确要求，“除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚和计划生育变成城乡群众的自觉行为。中共中央在通知中也指出：“实行计划生育，是一场破旧立新，移风易俗深刻的思想革命……要充分发动和依靠群众，做好深入细致的思想工作，在群众自觉的基础上，把生育计划落实到人，不要强迫命令。要普及节育科学知识，把避孕药具送上门，方便群众。医疗卫生部门要提高节育手术质量，加强妇幼卫生工作”（彭佩云，1997）。为了落实党和政府关于控制人口过快增长的批示，国务院专门成立了计划生育领导小组，下设办公室。各地（包括农村地、县）也先后恢复或成立了计划生育工作机构，牵动城市和农村的亿万家庭的计划生育活动便在全国范围内开展起来了。由于计划生育的核心问题是要解决中国人口过快增长问题，它必然要牵涉到影响和制约人口再生产过程的诸多因素，例如结婚和生育的早晚，生育的间隔和生育的数量等。这是计划生育工作实践中道德碰到并必须给予解决的政策和问题。政策来源于实践。在计划生育工作实践中，按照人口规律的客观要求，根据控制人口过快增长必要性和可行性相统一以及国家利益和家庭利益相结合的原则，逐步明确了计划生育的具体政策要求。1973年明确了“晚、稀、少”的方针，1974年2月中共中央在转发上海市《关于上海开展计划生育和提倡晚婚工作的报告》和河北省《关于召开全省计划生育工作会议的报告》中，肯定了按“晚、稀、少”要求结婚和生育的政策。1978年10月，中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，具体提出晚婚为女23周岁、男25周岁，一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个，生育间隔3年以上。同时还对职工和农民接受节育手术后的福利待遇问题作出了规定，要求城市住房和农村口粮、自留地分配等社会经济政策和其他一些规定，都要有利于计划生育工作的开展（彭佩云，1997）。这样 ，以“晚、稀、少”为主要内容的中国的限制人口增殖的生育政策基本形成，并在城乡逐步得到落实，取得了显著成绩。全国总和生育率由1970年的5.81下降到1980年的2.23，人口出生率由33.43 ‰降至18.21‰，人口自然增长率由25.83 ‰下降到11.87‰，年净增人口由2321万减少到1163万。其作用机制固然与社会经济发展和人口年龄结构有关，但主要还应归功于计划生育工作的开展和限制人口增殖生育政策的合理性。
第四阶段（1980年秋到1984年春）是限制人口增殖生育政策在生育数量上的进一步抽紧阶段：
由于中国人口基数大，增长速度快，经济底子又薄，在国家百废待兴、全力转轨以经济建设为中心之后，更加感到人口对生产力多方面的压迫，因而就想把人口增长尽快控制住。于是，国务院在1980年9月召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上，正式宣布高速计划生育政策。指出：“国务院经过认真研究，认为在今后二、三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外。要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿”。同年9月25日，中共中央发表“关于控制我国人口增长问题致全体共产党、共青团员的公开信”，号召党团员带头执行新的计划生育政策。1982年初，中共中央、国务院又发布了关于进一步做好计划生育工作的批示，具体规定：国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎；对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，可适当放宽一些。计划生育工作要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。既要控制人口数量，又要提高人口素质。同年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发《全国计划生育工作会议纪要》时指出，实行计划生育是我们国家的一项基本国策，是一项长期的战略任务（彭佩云，1997）。至此，我国的限制人口增殖生育政策在内容上有所扩展和充实，在生育数量上又进一步抽紧。与前期相较，我们可以看到，由70年代的“晚、稀、少”变成了80年代初的“晚婚、晚育、少生、优生”。晚婚、晚育没有变化，少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩。稀是就生育间隔而言的，只生一孩，就不存在间隔了，稀被取消了，增加了一个优生，即提高人口素质的内容，而且第一次把计划生育提高到基本国策高度来认识。这一调整在城镇采取一些必要措施还具有一定的可行性，但在农村却困难重重，计划生育成为天下第一难事，导致国家生育政策与家庭个人生育需求之间的重大反差。实践证明，生育政策还需要进一步加以调整和完善。
第五阶段（1984年春到现在）是限制人口增殖生育政策的进一步调整和稳定阶段：
中共中央在1984年4月批转国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》即7号文件，重新调整了生育政策的某些规定，在农村仍要继续提倡一对夫妇只生一个孩子，但也要适当放宽生育二胎的条件，“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎”；严禁超生计划外二胎和多胎；严禁生育问题上徇私舞弊和不正之风；人口在1000万以下的少数民族允许一对夫妇生育二胎，个别可生育三胎，不准生四胎。这一调整目的在于“把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上”。这次政策调整的中心点是农村生育数量问题。早在一孩政策执行不久的1982年2月，中共中央和国务院就在“关于进一步做好计划生育工作的指示”中，提出了农村某些群众，确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。当时规定可以生二胎的十种情况，只占一孩夫妇数的5%以下，调幅太小，根本解决不了问题。这次调整虽然有把二胎口子开得大一些的精神，又增加了几种情况，但生育二胎的照顾面也只有10%左右，仍显得过小。此时，山东、辽宁的计划生育实践、提供了允许农村独女户生育二胎的做法。中央和一些领导同志都在不同场合肯定了这一做法，认为农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的计划生育政策，除过去规定的十几种情况下可以生二胎外，要求生育第二胎的独女户，有一定间隔后可以允许他们生育二个孩子。“实行计划生育、控制人口过快增长的关键，是从实际出发，制定出经过教育，绝大多数群众能够接受的有利于控制人口增长的政策”（彭佩云，1997）。为了中央调整后的计划生育政策，各省、市、自治区从自己的经济、社会、资源、环境和人口发展态势出发，从80年代未到90年代初都先各制定了本地区的计划生育条例，经过相应级别的人大常委会审议通过后，作为本地区的具有法律效力的文件执行，从而进一步体现了从实际出发，区别对待，分类指导的原则和精神，使限制人口增殖生育政策既能符合国家和长远利益的要求，又能相对接近家庭、个人生育需要和近期利益，成为国家和家庭都能接受的经过努力工作具有现实可行性的严肃的生育政策。
调整后的现行计划生育政策，具有三点新意：其一为控制生二胎的条件有所放宽，原先定的十几种情况加上独女户，农村政策生育率约为1.76孩，大大缓解了生育政策与生育需要之间的矛盾；其二为严格禁止计划外生育，特别是计划外三胎生育；其三为对少数民族计划生育的要求进一步明确起来，人口在1000万以上的少数民族，原则上与汉族同样要求，1000万以下的，根据人口密度等情况，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，但不准生育四胎。
调整后的现行生育政策受到绝大部分城乡群众和育龄夫妇的欢迎和支持，具有较强的生命力，需要稳定，以充分发挥生育政策对人们生育观念和生育行为的导向作用。为了给生育政策发挥作用创造更好的环境和氛围，各级计划生育工作在各级党委的领导下，开拓进取，不断探索，新经验层出不穷，已发现和总结出以“三、三、三、二、一”为主要内容的具有中国特色综合解决人口问题的道路，育龄夫妇在生育、生活上得到较为周到的服务，人们正在充满信心地实践着“少生快富奔小康”的路子，党群关系、干群关系明显好转，计划生育工作成绩蜚然，令人振奋。
四、中国21世纪生育政策的发展趋势
世界上一切事物都处在发展和变化之中，作为影响和指导人口再生产过程的生育政策也是如此。生育政策与其他任何社会经济政策一样，它的稳定具有相对性，没有绝对稳定不变的社会性政策。因此，人口生育政策的调整、完善、发展和变化是正常的、符合事物发展客观规律的。
这种在动态中不断调整和完善人口生育政策 思想,早在1981年中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中就已明确坦言：“如果不从现在起用三、四十年特别是最近二、三十的时间普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，控制人口的增长，……这将会大大增加实现四个现代化的困难，造成人民的生活很难有多少改善的严重局面”。1984年初中共中央书记处在一次研究人口向会议上也指出：“党的政策不能脱离实际。现行的计划生育政策，仍是一个历史阶段的政策，今后，随着我国经济，文化水平等方面的提高，还可以进一步加以完善”（彭佩云，1997）。因此，稳定现行生育政策不是永远的，到下一个世纪的某个历史阶段现行生育的政策肯定会进一步完善，成为影响和指导人口再生产过程具有强大生命力的生育政策。完善后的人口生育政策，将在许多方面继承现行生育政策的符合人口再生产的质和量规律要求的内容，将得到城乡广大人民和育龄群众的拥护和支持，人们会更加自觉地按照政策要求行事，人口过程将会更加协调和自然。它不但会促进中华民族的进一步繁荣昌盛，而且还会给中国经济、社会、资源、环境的可持续发展提供更好的人口条件。
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