西北人口信息中心    金文俊

贫困与社会主义和谐社会是不相容的。新中国成立伊始，就是在“一穷二白”的基础上开始经济建设的。经过40多年发展，20世纪的最后七年尚有8000万人口处于绝对贫困状态。国务院《“八七”扶贫攻坚计划》实施的结果，在进入21世纪时，我国仍有约3000万绝对贫困人口。这3000万贫困人口由于生存地自然条件差，基础设施建设滞后，人口受教育程度较低，成为扶贫工作中极“难啃的硬骨头”。同时，由于农业的弱质产业特征及初脱贫人口的脆弱性，天灾人祸、疾病、意外等都极可能造成已脱贫人口返贫，更增加了扶贫工作的艰巨性和复杂性。

在“十二五”时期，扶贫开发工作更加重要，甘肃省小康社会建设目标的实现，构建和谐社会的成功与否，都与扶贫成效密切相关。人口计生工作和扶贫开发工作都是典型的政府行为，属于公共管理范畴，都致力于改善社会面貌，促进社会发展，在很多方面发生交叉和重合，共同推动社会进步。在扶贫开发工作的推进中，人口计生工作十分关键，可以切实保障扶贫工作目标的实现。本文就加强甘肃贫困地区人口工作谈一些浅见。

一、贫困问题严重制约甘肃经济社会发展

按照对贫困的界定，可以分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是不能解决温饱的状态。甘肃省低收入者比重高基数大， 2009年底有农村贫困人口388万，贫困面为20%左右。全省常年由于自然灾害、因病致贫等原因，导致返贫人口80万左右，特殊年景返贫人口达200万人以上。由自然条件制约，省内少数民族地区、革命老区、中部极干旱区、南部高寒阴湿区、边(偏)远山(林)区和各类移民区等，集中着75%以上的农村“低保户”、80%以上的重点扶贫对象，这些地区的扶贫成本比西部其他省区扶贫工作重点县高出约25%-35%。

贫困人群数量对贫困标准十分敏感，贫困线的略微移动，将带来贫困面的迅速放大。如根据1196元的国家扶贫新标准，我省贫困人口为442.4万人，贫困面为21.3%，占全国贫困人口的笔重高达11%。而由省扶贫和统计部门建档立卡的实际在册贫困人口达680.5万人，占全省农村人口的32.6%。两个少数民族自治州的贫困程度更严重，临夏州贫困人口87.78万人，贫困面达52.52%；甘南州贫困人口42.1万人，贫困面达63.9%。因此考虑到物价上涨、CPI变动等因素，实际的绝对贫困人口数量和贫困的严重程度应该会大于统计数量。

相对贫困则指解决了温饱，但仍比较贫困的状态。相对贫困与标准界定相关，不同国家有不同界定，一般都指无法过比较体面的生活。以“比较体面”作为标准比较有弹性，如果以此衡量，则除了包括农村低收入者外，还应包括城市低收入群体，甘肃的相对贫困人口数量将大幅度增加。

无论是绝对贫困还是相对贫困，都对各项社会事业发展提出了严峻挑战，并制约经济发展预期目标的实现。绝对贫困人口不能满足基本的衣食之需，身体素质较差，发展生产能力差，抗风险能力低下，极容易因天灾人祸、家人生病等陷入困境。恩格尔系数高，除生活必需品之外的购买力极低，正常需求得不到满足，造成市场萎缩，内需拉动不足，对宏观经济发展极为不利。

由于贫困带来的机会欠缺，发展能力不足，甘肃贫困地区大多自然条件较差，社会流动性差，贫困人口相对视野比较狭窄，自身素质较差，观念和意识都比较局限，社会发育水平和程度较低，对经济社会各项事业发展都形成比较严重的阻碍，从而形成“低水平陷阱”，和“贫困的恶性循环”，构成发展困境。因此，“十二五”期间甘肃消除贫困的任务仍十分艰巨。

二、甘肃贫困地区决不可忽视人口计生工作

在“贫困的恶性循环”中，很容易形成通常所谓的“越生越穷，越穷越生”的恶性循环。我国农村的生育水平高于城市，西部的生育水平高于农村，贫困地区的生育水平高于较发达地区，即是对发达国家生育水平低于发展中国家现象的印证。经济的长足发展有助于降低生育水平是不争的事实。但是，贫困地区人地关系紧张、经济社会发展滞后的现状、提高人民群众福祉的迫切需要决定了不能等经济逐渐发展自然而然地逐渐降低生育水平，而必须走相反方向的道路，即以低生育水平促经济发展，否则发展的步伐和质量将大大下降。

甘肃贫困地区资源相对贫乏，水资源和土地资源匹配欠佳，人口生存发展的限制性因子众多，生态极其脆弱，破坏后的修复极其缓慢甚至是不可逆的，因此贫困地区的生态安全往往会对区域生态安全产生重大影响。而保护生态的治本之道就是减少人类生产生活对环境的影响和破坏。为此，稳定低生育水平，控制人口，合理行为，是对生态环境进行维护，促其恢复发展的根本措施。人口计生工作对贫困地区而言，既降低了生育水平，更是对其长远、永续发展的保障。

三、人口计生工作对推进扶贫工作具有重要作用

30多年的实践中，甘肃人口计生工作已经形成了较为完备的政策体系和工作方式方法，对扶贫开发的推进作用十分明显。

（一）宣传倡导先进理念和科学的生产生活方式，改变贫困人口的观念和行为

人口计生工作以宣传教育为先导。计划生育、优生优育的知识和观念的传播，极大地推动了育龄群众生育观念和行为的转变。使贫困人口的生育观念有可能超前于其生活的社区和地域，提前发生根本性转变，摆脱自然生育的蒙昧状态，从培养优秀的下一代的角度考虑，注重生育的质量，注重生产方式的转变，将注意力由单纯的生儿育女转为前瞻性思考孩子的未来和家庭的长远发展，有助于扶贫工作开展。

由于人口计生工作切实提高了妇女地位，也对贫困人口的发展产生显著影响。妇女对一个家庭而言极其重要，通过生育和抚育子女对家庭发展产生深远影响。育龄妇女群体社会地位的提高于助于其与时俱进地接受新知识，发展新技能，从而提高其自我发展的能力。

（二）优质服务有助于提高出生人口素质，减少贫困发生并提高反贫困能力

人口计生工作不止要求育龄群众少生，而且提供优质服务，通过对育龄群众提高生殖健康服务、出生缺陷干预和优生促进工程等切实促进生育的质量发生改变，减少先前缺陷儿出生，降低人口陷入贫困的可能。按照我国现行生育政策，先天缺陷儿出生后可以再申请一个生育指标，一个家庭因为一个缺陷儿出生导致至少4口人陷入贫困。而我国贫困地区往往是地方病高发区，开展优质服务、出生缺陷干预等工作具有很强的针对性，可以达到治标的效果，降低贫困发生率，减小未来扶贫的难度。

（三）利益导向政策边际效应显著，通过提供脱贫致富的“第一桶金”提高贫困人口发展能力

人口和计划生育利益导向机制已经初步建立并不断完善。通过对积极支持人口计划生育工作的“两户”家庭的帮扶，极大地降低了计划生育工作的难度。

事实上，在贫困地区利益导向机制更容易产生积极的影响。消费的边际效应决定了越是贫困的地区，利益导向的吸引力和示范作用越大，对计划生育家庭的帮助越明显，越容易使计划生育家庭得到实惠，并使其所在社区的群众受到教育，放弃多育的想法，追求家庭生活富裕。这一点早已被基于家庭层面的微观制度建设的效应证明。

贫困人口和贫困家庭的恩格尔系数很高，其收入往往全部或大部分用于满足最基本的生存需要。按照马克思主义的需要发展层次理论，发展的需求是缺乏资金支持，得不到满足的。利益导向机制所带来的对计划生育家庭的资金扶持、项目支助等，为其提高了发展的“第一桶金”使其可以启动发家致富的一些小额项目，获得发展的原始资金。

“少生快富”工程在甘肃的实施，往往在实践中与其他资金和项目整合，获得了很好的效果，目前已覆盖计生户8762户。住房是农村最重要的生活资料，甘肃近两年为“两户”家庭建房，改变了“两户”家庭发展能力不足住房陈旧的状况，彻底改变了“两户”家庭的贫困面貌。再如奖励扶助政策实施以来，与新农合试点县其他农民相比，“两户”家庭的夫妻在60岁之后获得的政府提供的养老支持是普通群众的2.2倍，老年人的相对贫困状况得到较为明显的改善。特殊困难救助和特别扶助制度则针对遭遇特殊困难得计划生育家庭，使其在享受低保之外还可以获得政府提供的另外一种形式的社会救助，社会生活的风险得到较大程度的规避，消费能力有一定保障，陷入贫困的风险明显降低。经测算，2004年以来，甘肃省累计497.83万计生群众直接受益资金即达14.25亿元。

除资金支持之外还有多种形式、层次和保障力度的利益导向政策，从多种角度对计划生育家庭的生存和发展给予保障。如各地在升学考试时为“两户”家庭子女加分，增加其入学机会，优先保障“两户”子女获得发展和提高个人素质的机会。在公务员招考、事业单位招录工作人员时对“两户”家庭子女予以倾斜，进行加分照顾，大大提高了其被录取几率，通过就业扶持保障家庭生活。全省共有35472名“两户”子女享受到高考加10分的政策，仅2010年即有9628名。凡此种种，人口计生工作对扶贫的推动是多方面、多领域的，扶贫的绩效也是十分突出的。

（四）流动人口均等化服务管理有助于人口流动，提高贫困人口素质，转变观念，增进能力

贫困地区大多劳动力比较富余，属于劳务输出地区。近年来随着农村劳动力离乡打工，成为流动人口，对人口计生工作带来了新要求。人口计划生育系统为流动人口提供均等化无差别的公共服务已经成为共识，并列入重要工作内容。人口流动的过程是转变观念，提高素质，增进技能的过程，也是相对农业生产可以以较快速度脱贫致富的过程。人口计生服务则为这一过程提供坚实有力的保障，使劳动力输出后可以就近接受“属地化管理，市民化服务”。而且由于人口计生系统的网络健全，有助于政府以较快速度获得流动人口基本信息，将其纳入管理，提供服务，而其服务则远不止于计划生育、生殖健康、优生优育服务，还包括在所在社区或就业经济体享受工伤保险、公益服务等等。

四、加强甘肃贫困地区人口工作的对策建议

为进一步减少贫困人口，提高贫困地区的自我发展能力，建议在以下几方面继续加大人口相关力度，消除“贫困的恶性循环”。

（一）构建科学评价指标体系，提高自我发展能力

贫困地区自我发展能力较低，经济规模较小，长期以来GDP和人均GDP均比较小，导致贫困地区及其他地区都对其评价较低，尤其是贫困地区自我评价较低，对于长远发展极为不利。为此，应该在科学发展观指引下构建对贫困地区进行客观评价的指标体系，不以GDP作为对区域进行评价的唯一指标，在中央财政可以支持的幅度内，使社会事业发展适度超前于社会事业发展，通过一个时期的努力，提高贫困地区的自我发展能力。

（二）提高对人口与发展之间关系的认识水平，保障扶贫开发顺利进行

资源环境对发展的制约，在贫困地区尤其显著。长远的扶贫必须以对资源环境的永续利用作为前提。而在贫困地区，人口对资源环境的影响和资源环境对人口的影响同样显著。应该大力提高对贫困地区人口与发展之间关系的认识，树立做好人口工作就是保护资源环境，促进可持续发展的意识，通过行之有效的工作继续缓解贫困地区的人地矛盾，为扶贫开发工作做好保障。

（三）提高公共服务能力，实现“源头扶贫”

贫困是复合问题，解决的对策自然也需要综合施治。提高人口素质可以实现“源头扶贫”，而“源头扶贫”的实现则需要提高公共服务水平和能力。既包括解决人口和计划生育、公共卫生、教育、社会保障等在贫困地区服务能力不足的问题，也需要大力推进社会性别平等，从而达到既治标又治本的效果。