中国人口网     2007-09-18 17:10:22

    2006年12月17日，党中央、国务院作出了《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发[2006]22号，以下简称《决定》）。

    《决定》是指导新时期人口和计划生育工作的纲领性文件，标志着我国人口和计划生育工作进入了新的发展阶段。

    《决定》的颁布和实施，对以科学发展观统领人口和计划生育工作全局，稳定低生育水平，统筹解决人口问题，促进人口与经济、社会、资源、环境协调和可持续发展，加快全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

    一、人口和计划生育工作发展历程、伟大成就和基本经验

    人口和计划生育工作是强国富民安天下的大事。党中央、国务院历来十分重视人口问题，从我国基本国情出发，把计划生育确立为必须长期坚持的基本国策，确定为建设中国特色社会主义的重大战略任务。

    （一）人口和计划生育工作的发展历程

    新中国成立以来，人口和计划生育工作走过了曲折、悲壮、辉煌的历程。所谓“曲折”，是因为我们党在人口问题的认识上出现过反复和偏差；所谓“悲壮”，是因为广大群众特别是育龄妇女为落实基本国策做出了巨大奉献和牺牲；所谓“辉煌”，是因为在社会生产力尚不发达的情况下，用不到30年的时间，完成了人口再生产类型的历史性转变，进入低生育水平国家行列。

    人口和计划生育工作的发展历程，大致可以划分为三个阶段：

    一是严格控制人口增长阶段。20世纪50年代，面对人口增长过快的态势，毛泽东、周恩来、刘少奇、邓小平等多次指出，人口要有计划地增长。1953年的《农业发展纲要》首次写入了计划生育内容，计划生育开始在一些地区进行试点。但由于“左”倾思想的影响，特别是错误批判马寅初的《新人口论》，计划生育没有真正开展起来。

    从1959年开始，出现了三年自然灾害，出生率急剧下降，死亡率大幅上升，1960年首次出现了不正常的人口负增长，计划生育被搁置。1962年，面对补偿性人口生育高峰，党中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》。1964年第二次人口普查，全国总人口接近7亿。这段时间，由于只在部分城市试点，广大农村没有实行计划生育，因此人口过快增长的势头没有得到有效控制。1970年全国总人口超过8亿。

    20世纪70年代初，面对严峻的人口形势，国家开始在全国城乡全面推行计划生育，严格控制人口增长。1971年国务院批转了《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。1975年，毛泽东在国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示：人口非控制不行。国家制定了“晚、稀、少”和“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个，最多两个”的生育政策。由于措施有力，这段时间的计划生育取得了明显成效，总和生育率由1970年的5.8下降到1979年的2.7。

    党的十一届三中全会以来，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体将人口发展纳入现代化建设总体战略。邓小平同志指出，人口政策是带有战略性的大政策。1980年党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，提倡一对夫妇生育一个孩子。1981年3月6日，五届全国人大常委会第十七次会议决定，设立国家计划生育委员会。

    1981年11月，五届全国人大第四次会议提出了“限制人口的数量，提高人口的素质”的人口政策。1982年2月，党中央、国务院下发《关于进一步做好计划生育工作的指示》，强调“实行必要的奖励和限制，保证计划生育工作的顺利开展”。1982年9月，党的十二大把实行计划生育确定为基本国策，同年11月写入新修改的《宪法》。1984年，党中央批转《国家计划生育委员会党组关于计划生育工作情况的汇报》，对生育政策作出了必要调整。这一时期的计划生育虽有波折，但仍然取得了很大成绩，1990年总和生育率降至2.17，接近更替水平。

    以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体把人口问题提高到可持续发展战略的首要位置，提出在现代化建设中必须正确处理经济建设与人口资源环境的关系。人口、资源、环境三者的关系，人口是关键。1991年党中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，明确提出要坚定不移地贯彻落实现行生育政策，严格控制人口增长。

    从1991年开始，中央连续15年召开座谈会，总书记、总理亲自出席并发表重要讲话，专题部署人口和计划生育工作（1997年后，中央陆续将环境保护、国土资源和水利等工作纳入其中，更名为人口资源环境工作座谈会）。这一阶段的计划生育工作成效明显，1993年总和生育率降至更替水平以下，1998年人口自然增长率首次降到10‰以下。20世纪90年代中后期，我国人口再生产类型实现了由高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变。

    二是稳定低生育水平阶段。在实现人口再生产类型转变后，国家继续坚持稳定现行生育政策，同时积极推进计划生育工作思路和工作方法的转变。2000年3月，党中央、国务院作出《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，指出人口过多仍然是我国的首要问题，人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题。

    在实现人口再生产类型的历史性转变以后，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平、提高出生人口素质。2001年12月，九届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，计划生育基本国策有了国家基本法律的保障。《人口与计划生育法》以及《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》的颁布和地方条例的修订实施，标志着人口和计划生育工作全面进入依法管理、优质服务的阶段。

    2003年3月，十届全国人大第一次会议决定，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，增加了开展人口发展战略研究、制定人口发展规划、促进生殖健康产业发展等职能。各级人口计生部门也顺利实现了更名，增强了综合协调能力。“九五”和“十五”期间，低生育水平保持稳定，总和生育率在1.8左右。

    三是稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展阶段。以胡锦涛同志为总书记的党中央，提出了树立和落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想，为认识和解决人口问题提供了新的思路和视角。党中央、国务院审时度势、果断决策，作出《关于全面加强人口和计划生育工作 统筹解决人口问题的决定》，明确提出我国人口和计划生育工作进入稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。

    这一阶段的主要任务是千方百计稳定低生育水平、大力提高出生人口素质、综合治理出生人口性别比偏高问题、不断完善流动人口管理服务体系、积极应对人口老龄化。

    《决定》的颁布表明，做好新阶段人口和计划生育工作，对于贯彻落实科学发展观的影响越来越重要，在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中的地位越来越突出，在实现中华民族伟大复兴中的作用越来越显著。

    （二）人口和计划生育工作的伟大成就

    回顾走过的历程，我们可以清楚地认识到，在党中央、国务院的正确领导下，我国取得了人口有效控制和经济快速发展两大奇迹，实现了中华民族发展史上的伟大跨越。

    首先，经过30多年的艰苦努力，人口和计划生育工作取得了举世公认的伟大成就，总和生育率由1970年的5.8降至目前的1.8左右，全国少生4亿多人，使中国13亿人口日推迟4年，成功改变了中国人口发展的轨迹。

    其次，改革开放以来，我国保持了年均9.6%的经济增长速度，经济总量增长了11倍。根据国家统计局和世界银行数据，2006年，我国GDP达到20.9万亿元，占世界经济的份额从1978年的1.8%提高到2006年的约5%，仅次于美国、日本和德国。

    人口和计划生育工作取得的显著成绩，有力促进了经济社会的发展，有效缓解了资源环境的压力，人民生活水平显著改善，综合国力明显增强。

    （三）人口和计划生育工作的基本经验

    在人口和计划生育工作长期实践中，我们积累了十分丰富和宝贵的经验，应当很好地继承和发展：

    一是坚持长期实行计划生育基本国策，稳定和完善人口政策和生育政策。

    二是坚持人口与发展综合决策，充分发挥党和政府在人口和计划生育工作中的主导作用。

    三是坚持国家指导与群众自愿、宣传教育与利益导向、行政管理与群众工作、整体推进与分类指导相结合，促进人的全面发展。

    四是坚持理论创新、体制创新、管理创新和科技创新，不断提高人口和计划生育依法行政、社会管理和公共服务水平。

    五是坚持以开放务实的姿态开展国际人口与发展的合作交流，树立负责任人口大国的形象。

    二、人口发展呈现前所未有的复杂局面

    一是人口惯性增长势头强劲，总人口每年仍将净增800万—1000万人。21世纪上半叶，在稳定低生育水平的前提下，我国将先后迎来劳动年龄人口、总人口和老年人口三大高峰。

    二是人口素质总体水平不高，难以适应激烈的综合国力竞争的要求。我国出生缺陷发生率为4%—6%。各种地方病、传染病严重威胁人民群众身体健康。2000年第五次人口普查结果显示，全国15岁以上文盲达8507万人。

    三是劳动年龄人口规模庞大，就业形势更加严峻。据预测，到2016年，15岁至64岁劳动年龄人口将达到峰值10.1亿人；15岁至59岁劳动年龄人口将于2013年达到峰值9.32亿人。

    四是人口老龄化日益加重，社会保障面临空前压力。预计到2020年，我国65岁及以上老年人口比重达到11.2%，60岁及以上老年人口达16.1%。

    五是出生人口性别比居高不下，给社会稳定带来隐患。20世纪80年代以来，我国出生人口性别比持续偏高，2005年高达118.58，严重偏离正常范围。预计2020年20岁至45岁男性将比女性多出3000万人，形势不容乐观。

    六是流动迁移人口持续增加，对公共资源配置构成巨大挑战。2005年我国流动人口多达1.47亿。未来十几年，我国在城镇化进程中还要转移相当规模的农村人口。

    七是贫困人口结构趋于多元，促进社会均衡发展的任务十分艰巨。到2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口尚有2365万人，刚刚越过温饱线但还不稳定的低收入人口有4067万人。“十五”期间，城市低保对象约为2200万人左右。

    三、统筹解决人口问题的总体思路和主要任务

    新阶段我国统筹解决人口问题的总体思路：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，优先投资于人的全面发展，稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全，促进人口大国向人力资本强国转变，促进人口与经济、社会、资源、环境协调和可持续发展。

    统筹解决人口问题的主要任务：

    （一）千方百计稳定低生育水平

    稳定低生育水平，关键是要稳定现行生育政策。现行生育政策是几经调整并为广大群众接受的政策，也是实现人口控制目标的重要保证。在这个问题上，头脑一定要十分清醒。进一步加强人口和计划生育法制宣传，深入开展国策、国情、人口形势教育，积极倡导科学、文明、进步的婚育观念，促进人口和计划生育惠民政策深入人心，引导群众遵纪守法，自觉实行计划生育。在全社会形成落实基本国策不动摇、做好计划生育不放松的氛围，坚决遏制低生育水平反弹的势头。

    （二）大力提高出生人口素质

    提高出生人口素质，事关千家万户的幸福，事关国家和民族的未来。要科学制定提高出生人口素质的规划及行动计划，加强出生缺陷干预能力建设，全面实施出生缺陷干预工程，实行定期评估、通报制度。人口和计划生育技术服务机构与医疗保健机构要在各自职责范围内密切配合，大力宣传和普及预防出生缺陷科学知识，实施计划生育生殖健康促进计划，加强婚育咨询和指导，积极开展婚前和孕前保健、孕产期保健、产前筛查和诊断、产后访视、新生儿疾病筛查和康复等工作。促进住院分娩和母乳喂养，为贫困妇女提供必要的生育救助和安全接生。

    倡导科学婚检。加强性病和艾滋病防治工作，预防艾滋病母婴传播。对影响出生缺陷的生物遗传、社会环境、不良生活方式等重大危险因素进行研究、评估和干预。普及婴幼儿抚养和家庭教育的科学知识，开展婴幼儿早期教育，强化独生子女社会行为教育和培养。

    （三）综合治理出生人口性别比偏高问题

    深入开展“关爱女孩行动”、“婚育新风进万家”活动。以消除性别歧视为重点，广泛宣传男女平等、少生优生等文明婚育观念，普及保护妇女儿童权益的法律法规知识。制定有利于女孩健康成长和妇女发展的社会经济政策，促进男女平等就业和共同参与社会经济活动。对农村计划生育女儿户给予奖励，在扶贫济困、慈善救助、贴息贷款、就业安排、项目扶持中对计划生育女儿户予以倾斜，推动“幸福工程”、“春蕾计划”等社会公益活动。鼓励男到女家落户，依法保护妇女的宅基地、房屋等继承权和土地承包权等权益。

    建立B超检查和人工终止妊娠登记、孕情检测、孕产过程管理等制度。完善执业资质认证和B超使用准入制度。对终止妊娠药品和促排卵药品实行严格的处方管理。运用法律手段，严厉打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为，依法严惩溺、弃、残害女婴和拐卖、绑架妇女儿童的犯罪活动及歧视、虐待生育女婴的妇女等违法行为，保障妇女儿童合法权益。实施举报制度，加强社会监督。

    （四）完善流动人口的计划生育管理服务

　　深化流动人口管理服务体制改革。逐步改变城乡二元结构，建立城乡统一的人口登记制度，健全出生人口登记和生命统计制度，实行流动人口居住证制度。将流动人口管理服务纳入地方经济社会发展规划，促进流动人口融入城市生活。解决流动人口在就业、就医、定居、子女入托入学等方面的实际困难，逐步将进城务工人员纳入社会保障体系，保护其合法权益。

    建立流动人口计划生育统一管理、优质服务新体制。将流动人口纳入流入地人口总数，实行以流入地为主的目标管理双向考核。完善流动人口计划生育管理机构和服务网络，配备必要的社区计划生育专（兼）职人员。流入地按照“属地化管理、市民化服务”的原则，将流动人口计划生育管理服务纳入经常性工作范围，提供与户籍人口同等的免费服务。把进城务工人员计划生育管理服务经费纳入各级财政预算。强化社区流动人口登记制度，实现流动人口信息适时变动、异地查询和跟踪管理。相关部门为流动人口办理经商、务工、购房、租房、社会保障等手续时，应与人口和计划生育部门密切配合、互通信息。在流动人口集中的社区、企业、集贸市场等成立计划生育协会。流出地要配合流入地，做好外出人员的宣传培训、免费办理婚育证明等相关工作。

    （五）积极应对人口老龄化

    要制定和落实老龄事业发展战略规划和政策，把逐步建立覆盖城乡居民的养老保障制度作为社会保障体系建设的重点，构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的养老服务体系。

    农村要探索建立多种形式的计划生育家庭养老保险制度。有条件的地方，可建立政府、集体和社会共同参与的养老服务机构。对生活不能自理的农村计划生育家庭老年父母，按规定提供适当补助。对军烈属、鳏寡及其他有特殊困难的老年人，按规定给予养老救助。

    城市要逐步完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，构建多层次的城镇养老保障体系。积极发展适合老年人特点的知识和经验密集型服务业，为老年人提供力所能及参与社会的机会。提高养老服务机构在城市规划中的比重，发展社区老年活动场所和服务设施，制定优惠政策，鼓励社会开办各种类型的养老服务机构。

    发扬敬老、养老、助老的良好社会风尚，积极探索和实施“爱心护理”等工程。从老年预防保健入手，倡导健康生活方式，营造出行安全和起居方便的环境。探索建立老年服务志愿者、照料储蓄、长期护理保险等社会化服务制度。大力弘扬子女赡养、家庭养老和邻里互助的传统美德。对拒绝赡养或虐待父母的行为，追究法律责任。大力发展老龄产业，建立满足特殊需求的老年用品和服务市场。

    四、切实加大人口和计划生育事业保障力度

    《决定》对加大人口和计划生育工作保障力度作了专门阐述，明确指出，人口和计划生育事业是政府履行社会管理和公共服务职能的重要组成部分。要从财政、基础设施、人力、科技等方面加大投入，确保人口和计划生育事业持续健康发展。

    贯彻落实《决定》，要着重建立“五大体系”。

    一是完善人口和计划生育工作的法制体系。严格贯彻落实《人口与计划生育法》等法律法规，适时修订或制定有关法律法规。切实提高依法行政水平，保障群众计划生育合法权益。

    二是完善人口和计划生育利益导向政策体系。建立和完善政府为主、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系。计划生育家庭为国家作出贡献，国家应使计划生育家庭优先分享改革发展成果。

    三是完善人口和计划生育管理服务体系。在农村综合改革和城市行政区划调整中，确保人口和计划生育工作机构和人员稳定，不得随意撤并和改变机构性质。实施“新农村新家庭计划”和“生育关怀行动”，发挥人口和计划生育网络、群众团体特别是计生协会在社会主义新农村建设中的重要作用。

    四是完善人口和计划生育科技创新体系。制定计划生育生殖健康科技自主创新计划，建立以公益类研究机构为主体的公共科技服务体系。加快科技成果转化，为群众提供安全、经济、有效的新技术和新产品。促进生殖健康产业发展。

    五是完善人口和计划生育稳定增长的投入保障体系。确保人口和计划生育财政投入增长幅度高于经常性财政收入增长幅度；确保法律法规规定的各项奖励优惠政策、县乡人口和计划生育技术服务机构基本建设和队伍建设、计划生育经常性工作、计划生育免费基本技术服务等经费的落实；确保“十一五”期末全国人均投入达到30元的指标。

    五、进一步加强对人口和计划生育工作的领导

    （一）坚持“稳定、提高、统筹”的工作方针

    稳定，就是坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇，党政第一把手亲自抓、负总责不动摇，稳定人口和计划生育工作机构、队伍不动摇，不断创新人口和计划生育工作体制、机制、手段和方法不动摇，进而稳定低生育水平。

    提高，就是要提高各级党政领导干部对人口和计划生育工作的思想认识和支持力度，提高人口计生干部队伍总揽全局、民主科学决策、综合协调、依法行政和优质服务的能力，提高人口计生干部队伍的待遇，提高人口计生公共管理服务体系的装备水平和规范化、标准化程度。

    统筹，就是统筹人口发展与经济、社会、资源、环境的关系，统筹人口数量与人口素质、结构、分布的关系，统筹“少生”与“快富”的关系，统筹东部、中部和西部地区的关系，促进人口计生工作全面协调发展。

    （二）建立健全统筹解决人口问题的决策与调控机制

    各级党委和政府要切实把稳定低生育水平、统筹解决人口问题纳入全面落实科学发展观的重要议事日程，纳入国民经济和社会发展总体规划，纳入社会主义和谐社会建设和新农村建设的总体部署。

    党政第一把手要亲自下基层搞调研，掌握第一手资料；亲自研究重大问题，部署重要任务；亲自督促检查，抓好落实。要进一步完善地方各级人口和计划生育工作领导机构和协调机制。

    完善目标管理责任制，对党政领导、责任部门、人口和计划生育部门分别进行考核，实行“一票否决”制度。

    改革管理体制，转变政府职能，进一步落实机关、企事业、社会团体法定代表人的人口和计划生育工作责任制，充分发挥计划生育协会等群众团体在基层人口和计划生育工作中的生力军作用。坚持把人口和计划生育工作纳入中央重大事项督查范围。

    （三）完善稳定低生育水平的长效工作机制

    建立人口和计划生育“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的长效工作机制，是中国特色综合治理人口问题道路在新时期的创新和发展，符合建立社会主义市场经济体制和建设法治政府的客观要求，是稳定低生育水平的坚强基石和治本之策，是统筹解决人口问题的必然选择。

    目前，建立长效工作机制已经成为各级人口计生部门的共识，并取得了阶段性重要成果，力争到2010年在全国大多数地区基本建立长效工作机制，率先实现部门工作法治化。

    （四）加强人口和计划生育队伍职业化建设

    以生殖健康咨询师为突破口，切实加强干部队伍职业化队伍建设。完善人口和计划生育专业技术人员职称制度，探索建立人口和计划生育专业技术人员、专业工作人员职业资格证书制度，力争“十一五”期间形成结构合理的专业技术队伍。实行绩效考核，完善人员准入、选拔任用、引进培养、交流、退出机制。县乡两级人口和计划生育工作岗位特殊、任务艰巨，要按规定落实基层工作人员的工资和社会保障待遇。

    （五）加快推进人口和计划生育信息化建设

    充分发挥从中央到省、市、县、乡、村人口和计划生育信息网络作用，开发和运行人口宏观调控管理、人口发展趋势预测、人口安全预警预报、基层管理服务、流动人口综合管理、奖励优惠信息管理等综合应用系统，完善人口数量、素质、结构、分布、迁移、就业、贫困等关系国民经济和社会发展重大问题的信息资源建设和开发利用，提高人口和计划生育工作科学决策、社会管理和公共服务水平。

    （六）加强人口和计划生育宣传教育

    《决定》要求，报刊、广播、电视、互联网等大众传媒，特别是主要媒体要制定规划，采取灵活多样、生动活泼的形式，持续广泛开展人口和计划生育方针政策的宣传，总结报道先进经验和典型，扩大宣传的覆盖面和影响力。中等以上学校要将人口和计划生育、生殖健康纳入相关课程教学内容或开设专题讲座等。利用城市社区、农村基层各种文化场所和宣传途径，开展群众喜闻乐见的人口文化活动。

    （七）加强人口与发展领域的国际交流与合作

    《决定》要求，扩大南北对话，促进南南合作，建立相互尊重、共同发展的伙伴关系，争取国际社会广泛理解和支持。积极参与人口与发展领域国际援助和国际规则的制定。遵循国际人口与发展大会行动纲领和联合国千年宣言精神，进一步促进人权事业发展，提高人权保障水平。