从环县实施奖励扶助政策的成效中探析奖励扶助制度

2004年，环县被国家人口委纳入农村部分计划生育家庭奖励扶助制度首批试点县之一，这是国家对革命老区极大的关怀和支持。环县现有国家奖励扶助对象768人，甘肃省奖励扶助对象1人，累计奖励2819人次，落实专项资金169.14万元。实施五年来，取得了较好的经济效益和社会效益，改善了部分奖扶对象的生活条件，拓展了人口和计划生育基本服务功能，从一定程度上降低了计划生育工作难度，改变了计划生育工作社会形象，为解决生育间隔取消后生育堆积问题发挥了积极作用，是建立农村人口和计划生育工作利益导向机制与社会保障制度的一个重大突破，被人们称为 “德政善举”的民心工程、阳光工程，被西方国家誉为“撕开农村养老体系的一条口子”。笔者依据环县实施成效，对现行奖励扶助制度进行一点思考和探析。

一、环县实施奖励扶助制度的迫切性

环县部分计划生育家庭仍处弱势。环县自1973年实行计划生育政策，30多年来约少生净增人口10万人，约为国家节约社会抚养费56亿元，有力地促进了人民生活水平的提高，但部分实行计划生育家庭，生活仍处于弱势。一是生活的边沿化。农村独生子女户和二女户家庭（以下简称农村“两户”），一旦进入老年，由于子女少，家庭养老储备不足，老景颓唐，生活方式简单，谈不上享受，负担系数高，长期甚至永远徘徊在灰色地带，心理上被人们瞧不起，即使舆论为他们打气，也难以改变他们艰难的现实。二是家庭抚养力的弱化。随着城镇化的推进，农村劳动力的大量转移，本来子女就少的农村“两户”形成了“空巢”，田间劳作基本上靠“3860”部队（ “38”指妇女，“60”指老人），也就是说，子女少的农村老人不仅享受不到社会的反哺，而且还不能停止劳作。三是家庭养老的缺位。人口老龄化的提前到来，具体到农村“两户”家庭，如果两代都是独生子女，形成“4：2：1”格局，家庭养老成为倒 “金字塔”，物质和精神的负担之重，不难设想。

环县计划生育工作尚有很大难度。目前，就环县而言，男人仍然是家庭的主要支柱和创收者，二女户绝育难度大，对男孩的期望值仍很高。对男孩的需求，实际上是对劳动力的需求，从根本上说是在艰苦环境下对生产力的需求。从实际利益和生育孩子的边际效应权衡，客观上刺激了农民要多生孩子特别是生育男孩的愿望。从文化层面来看，环县曾是中华农耕民族的发祥地之一，敬重祖宗、传宗接代等宗法观念，在环县农村影响尤其深重，超生抢生仍很严重，重男轻女思想、计生工作难度在短期内难以根本改观。

原奖励优惠政策落实的弱化。在市场经济条件下，孩子成本效应与国家计划生育奖励优惠政策有所偏差，加之农村税费改革后，原有的划拨宅基地、多分责任田、减免义务工等计划生育奖励措施已失去了政策基础。环县属欠发达地区，乡村财力对计划生育奖励政策的能力有所降低，乡村出台的奖励优惠政策不足以补偿实行计划生育群众为国家做出的牺牲；一些按人头补助的普惠政策不能体现出对计划生育家庭的倾斜，甚至使超生的家庭获益更多，客观上削弱了计划生育政策的导向作用和示范效应。

二、从环县实施效果探析奖励扶助制度

走访调查享受奖励扶助政策的目标人群，发现她们之所以成为独生子女户或二女户，或子女死亡现无子女的鳏寡老人，主要是因为自身因不能再生育或者天灾人祸造成的，相当一部分是非计划生育的因素造成的，95%以上属于“自然人群”。当然，在上世纪五六十年代，我国也没有明确推行计划生育政策，而通过实行计划生育的“自觉人群”很少，政策应有的感召作用未得到充分发挥。在农村群众中，认为奖励扶助政策是对农村少子女老人的一种民政救济，并非是对计划生育先进模范的一种奖励，不能在内心深处产生震动。实施五年来，环县人口和计划生育工作水平提升不大，仍然徘徊在低谷，工作难度、特别是二女户绝育的难度还没有根本转变，当然这也与环县的自然环境、经济社会发展、文化素质等因素有关，但至少说明每人每年600元的奖励扶助金，还不能在落后山区产生较大的吸引力和感召力。这从一组数字可以看出：2008年，环县农村计划生育率仅为81.28%，计外二孩出生占二孩总出生的40.28%，计外多孩出生占多孩总出生的比例高达53.7%；一孩育妇比例由2004年的15.32%提高到2008年的16.08%，五年来仅仅提高了0.76个百分点；累计独生子女领证户由2004年的1218户增加到2008年的1489户，占一孩育妇的13.86%，五年累计增加了371户；累计二女绝育户由2004年的1635户增加到2008年的2280户，占二孩育妇的6.9%，五年累计增加625户，当然这些成效还是在3000元一次性奖励、600元养老储蓄、农村低保、“少生快富”等政策的催生下提高的。这说明奖励扶助制度和计划生育的结合还不够紧密，离实施奖励扶助制度的初衷还有一定距离，现行政策还需进一步探析和完善。

三、对奖励扶助制度的政策商榷

人口结构的复杂性和多变性决定了计划生育奖励扶助工作的复杂性和多变性，农村“两户”比例虽小，但她们是计划生育的“榜样”，是“功臣”，其荣辱得失代表着国家的政策取向。分析五年来环县实施奖励扶助制度取得的成效，对现行政策商榷如下：一是前移奖扶对象年龄段。推广甘肃在白银市平川区试点的奖励扶助对象前移政策，为当年新增的二女绝育户夫妻每人每月发放30元奖励金，这样，从落实节育措施的当月就开始领取“工资”。 前移受奖对象年龄段，可将男性年龄段移为55岁，女性移为50岁，尽量补充落实节育措施的农村“两户”对象，增加计划生育的“自觉人群”，由奖励过去转入奖励现在，由奖励 “自然人群”转到奖励 “自觉人群”， 提高政策的导向性。二是提高奖励扶助金标准。随着经济发展和人民生活水平的提高及物价上扬等因素，原每人每年600元的奖励扶助金已难于改善计生群众生活，国家已决定从2009年起，奖励扶助金提高到人年均720元，以刍之见，可分类设定奖励金标准，如已将独生子女伤亡家庭纳入特别扶助，扶助金提高到人年均1000元；下一步，应对现无子女户、独女户、独男户、二女户家庭，分别制定出不同的奖励标准，因为他们的社会承担能力不尽相同。三是实施农村“两户”保障救助。在落实民政部门农村低保政策的基础上，可通过多种渠道筹措资金，为超低收入的农村“两户”家庭，每月发放一定数额的最低生活保障金，至夫妇60周岁与农村部分计划生育家庭奖励扶助制度衔接，退出低保，领取奖励扶助金；其子女保至16周岁退出低保。四是对未生育对象分层次奖励。笔者认为，抱养一个子女或两个女孩，与生育一个子女或两个女孩“功劳”是一样的，她们同样为计划生育、减缓人口过快增长做出了贡献，却不能享受奖励扶助待遇，反而暴露了家庭隐私，给这部分家庭带来了巨大的压力，在社会上引起了强烈反响。如果对抱养子女家庭也实行奖励（那怕降低标准），一则是纠葛不清的子女夭亡问题化难为易，二则使党和政府亲民务实的执政风格得到充分体现。