人口问题是制约科学发展的首要因素
省人口委副巡视员 高发贤
二〇〇八年十月二十八日
中国共产党第十七次全国代表大会，高举中国特色社会主义伟大旗帜，及时提出了坚持中国特色社会主义道路，坚持中国特色社会主义理论体系，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观的重大战略决策。科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和"三个代表"重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。
科学发展观，第一要义是发展；核心是以人为本；基本要求是全面协调可持续；根本方法是统筹兼顾。发展首先是人口的发展，以人为本必须优先投资于人，全面协调可持续中人是第一位的，统筹兼顾也必须首先考虑人口问题。离开了人口问题谈所谓的科学发展，是空洞的，毫无意义的。因此，我认为，人口问题是制约科学发展的首要因素，研究、探讨人口问题与科学发展观的关系，明确人口问题在科学发展中的地位，加大对人口计生工作的投入，集中力量解决人口和计划生育工作中的重点、难点问题，是摆在我们面前的重要任务。
一、适度的人口发展是科学发展的前提条件
科学发展的首要因素是人的问题，要实现科学发展，必须以人的适度发展为前提，必须把控制人口数量、提高人口素质放在首位。
（一）科学发展必须建立在可持续之上
按照科学发展观的要求，发展必须建立在可持续之上，而人口问题是可持续发展的首要因素，过快的人口增长必然对我省经济社会发展、资源合理利用和环境保护造成巨大压力。
1.水资源贫乏，人们的生存权受到挑战。
全省多年平均水资源总量289.44亿立方米，其中自产地表水资源量282.14亿m3，平均年径流深62.0mm，只有全国的22.8%，居全国31个省（区、市）的第28位。按2000年指标计算，全省人均水资源占有量1152m3，人均水资源量为全国人均水资源量的1/2，亩均水资源量仅为全国亩均水资源量的1/5；我省多年平均降水量不足全国平均水平的1/2，且有70%以上的面积处于半干旱区、干旱区和极端干旱区，水资源相当贫乏。
同时，水资源量与人口、耕地的区域分布极不适应。全省水资源的32.1%分布在甘南州，人均水资源量14500 m3，亩均水资源量5519 m3，但该地区人口仅占全省人口的2.5%。而兰州市人口占全省的12.5%，水资源却仅占全省的0.9%。
1993年“国际人口行动”报告认为：人均水资源少于1700 m3为用水紧张的国家；人均水资源少于1000 m3为缺水国家；人均水资源少于500 m3为严重缺水国家。我省除甘南州、陇南市的部分地区外，绝大多数已成为严重缺水的地区，定西、白银等市大部分农村的农民，靠集雨解决人畜用水问题。在这样的条件下，如果不对人口加以控制，水资源将更加匮乏，科学发展将受到严重制约。
2. 土地生态环境脆弱，承载能力低，。
我省土地总面积占全国的4.7%，居全国第七位。但因地处青藏高原、蒙新高原、黄土高原和秦巴山地的交汇地带，地质构造复杂、地貌类型多样、高原山地多、沙漠戈壁广，耕地面积仅占全省土地总面积的10.3%，人均不足二亩，且64%以上为山地，质量很差，土地利用率很低。建国50多年来，我省年末总人口增加了近2倍。而年末耕地面积总体却呈减少趋势。
我省土地生态环境问题同样严重。据有关调查结果，全省因水蚀、风蚀冻融等灾害引起的土壤侵蚀面积达39.54万km2。其中水力侵蚀面积14.81万km2，每年因水蚀而造成的土壤流量达5.79亿吨，沙漠及沙漠化面积1428.9万公顷。由于人口压力过大，土地生态系统难以向良性循环转化，草场大面积退化，农田受到沙化的威胁，地下水位大幅度下降，沙生植被枯死，生态环境进一步恶化，全省每年耕地受灾面积约140万公顷。
全省可利用土地人口承载量长期处于超载状态，相对于全国的综合资源承载力，超载850万人，相对于西北五省区的综合资源承载力，超载485万人。这些，都直接影响我省科学发展和农民生活水平的提高。
3. 生态恶化，环境状况令人担忧
近年来，由于气候干旱、过度放牧和毁草开荒等原因，我省草原退化，水土流失十分严重。全省草场退化面积达全省可利用草场面积的52%。全省水土流失面积占全省土地面积的85.7%，其中量黄河流域占水土流失的89%以上。形成水土流失的根本原因是干旱缺水，植被差，加之滥垦滥伐、毁林毁草开荒，加剧了水土流失。受自然条件和人为因素的影响，我省土地沙化面积达4800km2。尤其在河西地区表现严重，石羊河流域、黑河流域、疏勒河流域的土地沙化在进一步加剧。因长期砍伐森林，使部分山地成为不毛之地，导致径流减少，泥沙增加，泥石流灾害加剧。
全省污染得不到有效控制，环境质量状况令人担忧。截至2004年，我省城市环境空气质量虽较上年略有好转，但问题仍十分严峻。城市空气质量达到二级标准的城市个数仅占7.1%，达到三级标准的占50.0%，超过三级标准的占42.9%。
近年来，我省境内发生沙尘天气的次数明显增加，特别是原发性沙尘天气的增加更应该引起我们的高度重视。
生态环境的持续退化是由自然和人为两方面的因素造成的，自然生态系统脆弱是生态环境退化发生、发展的潜在条件，是生态环境的内因；人为因素对生态环境扰动过度则是导致生态环境退化的重要外在原因，如不对人口加以控制，我省科学发展将受到严重制约，建设社会主义新农村将成为一句空话。
（二）科学发展要以控制人口为前提
自二十世纪70年代推行计划生育以来，经过各级党委政府、相关部门、社会各方面的共同努力和广大群众的大力支持，我省人口与计划生育工作取得了巨大成就。人口再生产类型发生了根本性变化，总和生育率由20世纪70年代初的6.7下降到目前的2.0左右，基本完成了人口再生产类型的历史性转变，进入低生育水平阶段。我省自实行计划生育以来，少生近千万人，使人均GDP相对提高了1600多元，为全省提前实现预定的经济发展目标做出了重要贡献，可见，控制人口过快增长是实现科学发展的首要条件。
据预测，今后一个时期全省人口总量还将持续增加，全省人口高峰期出现在2039年前后，总人口将达到3100万人左右。受人口年龄结构影响， 2003—2013年我省进入新一轮人口出生高峰期。生育旺盛期已婚育龄妇女从2002年的16.5万人逐步增加到2010年的26.5万人,平均每年递增1.5万人左右。考虑到年龄结构和计划生育政策微调的影响，“十一五”期间符合政策出生人数每年将递增0.8—1.7万人，年人口出生率和自增率将因结构性因素和政策性因素回升0.5-0.8个千分点，人口出生率将由目前的12.5‰上升到16‰以上，人口自然增长率将从目前的6‰上升到10‰左右，总人口还将年均增长20万人左右， 2010年人口总量将达到2750万人，2020年达到2840万人。按照《甘肃省全面建设小康社会规划纲要》，2010年全省要完成既定的小康目标，保持9%的经济发展速度，总人口就必须控制在2710万人左右。按照目前的人口控制能力，是根本办不到的。人口总量的持续增长，不仅对全面实现小康社会提出严峻挑战，同时，也必然对我省今后的科学发展形成巨大压力。
（三）科学发展要以人口素质的提高作保证
2003年我省15岁以上文盲、半文盲人口占20.33%，居全国第3位；2000年全省每10万人中拥有大专及以上文化程度的为2665人，比全国平均水平低946人；每万人拥有的高层次人才存量由1995年的第18位降至2000年的第28位，农村所占比例更低，高层次人才的相对优势迅速消失。劳动力人口数量大，素质低，缺乏人才竞争优势，很难形成高质量的人力资源。人口健康状况较差，全省每年出生缺陷约6000人，出生缺陷发生率16.40‰，再加上后天陆续出现的残疾儿童，全省出生缺陷发生率在50‰以上，每年新增出生缺陷儿约在1.5万人左右，因此也将这些家庭拖入贫困，从而每年生产6万左右的新增贫困人口。出生缺陷发生率农村远远高于城镇，边远山区的农村，因水质污染、地方病等造成的精神障碍、弱智、痴呆傻等更为严重。2004年底，全省还有560多万贫困人口，其中绝对贫困人口近160万人，这些贫困人口居住生存条件相对更为恶劣，人口总体素质也相对更低，消除贫困人口的任务相当艰巨。
科学发展要靠高素质的人群去实现，没有高素质的人口作支撑，一切都无从谈起，人口素质低已成为我省科学发展的严重制约因素。
二、重视和解决人口问题，是贯彻科学发展观的首要任务
科学发展需要以适度的人口发展为前提，更需要以提高人口素质作保证。因此，我们必须高度重视人口问题，重点研究和解决以下问题：
（一）着力解决领导的认识问题
领导的认识问题，是能否坚持科学发展的重要因素。在践行科学发展观的过程中，首先必须解决领导的三个认识不足问题：
一是对人口在科学发展中的地位认识不足。把人口问题与科学发展分离开来，忽视人口对科学发展的制约作用，忽视人口在经济、社会、环境、资源持续发展和可持续发展中的地位，忽视科学发展观中人口这个首要因素，这是科学发展观学习实践活动首先要解决的问题。
二是对人口计生工作的长期性、艰巨性、复杂性认识不足。计划生育政策的有效推行，为推动全省经济社会的快速发展，实现全面建设小康目标奠定了良好基础。但是，受人口发展惯性和经济社会发展条件的影响，今后我们将面临人口数量、人口素质、人口结构、人口分布等诸方面的问题。人口与经济、社会、资源、环境的矛盾日益尖锐，人口和计划生育工作的难度进一步加大，工作任务非常艰巨。同时，总量人口、劳动力人口、老年人口三大高峰的即将到来，为新时期的人口和计划生育工作提出了更加严峻的挑战。特别是人口老龄化的到来，使我省面临“未富先老”的问题。全省65岁以上老年人口比例，2007年已达到7%以上， 2010年将达到7.84 %左右， 2020年将达到10%以上，人口老龄化带来的福利养老增长，对经济基础的压力剧增。
出生人口性别比特别是二孩以上出生性别比失调，局部地方人口出生性别比多年居高不下，潜存着人口安全和社会稳定隐患。尤其是农村地区生产力水平低下、养老保障制度还未建立、男女性别优势差异明显，群众想生男孩的意愿和重男轻女的传统观念在短时间内很难有较大改变，解决人口出生性别比失衡问题将是一个艰巨过程。
计划生育事业投入不足，投入与控制人口的需求和落实计划生育政策性支出之间的差距较大；计划生育管理和服务的能力和水平有限，不能满足育龄群众不断增长的避孕节育和生殖健康的需求；群众生育意愿与生育政策之间还有明显差距，一些工作基础较差的地方抢生超生问题比较严重，控制计划外生育的难度仍然很大，转变群众婚育观念还是一个长期任务；工作条件和工作手段不能完全适应发展的要求，应用现代信息手段实现科学管理和综合决策的能力有待提高；部分地方党政领导对人口和计划生育工作的重视程度下降，综合治理人口问题的工作机制不够健全。以上问题足以说明，人口和计划生育工作的长期性、艰巨性、复杂性不仅没有减弱，反而有所增强，各级党政领导必须要有清醒的认识。
三是对优先投资于人的战略意义认识不足。我国几十年社会主义革命和建设的实践证明，优先投资于人的全面发展、优先满足于人民群众日益增长的物质文化需要，是我党首先追求和必须遵循的目标。在相当长的时期内，我们重物轻人，教训深刻，随着新世纪的到来，各级领导必须深刻领会科学发展中优先投资于人的战略意义，树立人力资源是第一资源的观念，全面贯彻优先投资于人的战略思路。要优先投资于控制人口数量，加大生殖健康、奖励保障和少生快富投入；优先投资于提高人口素质，开发人力资源，加大基础教育、职业教育和提高人的技能、知识、道德的投入；优先投资于优化人居环境，引导人口合理分布，加大对流动人口和生态移民投入；优先投资于提高人民生活质量，促进社会公平，加大社会保障、促进性别平等和消除贫困投入。通过优先投资于人战略思路的贯彻，确保科学发展观正确实施。
（二）认真探索统筹解决人口问题的途径和手段
计划生育工作的核心是调动广大群众实行计划生育的积极性，使其自觉地执行党和国家的计划生育政策，达到控制人口增长，提高人口素质的目的。目前，大部分群众的生育观念已经发生了一定的变化，多子多福的传统观念受到了一定的冲击。但重男轻女、养儿防老、儿女双全等传统思想仍浓厚存在，群众的生育观念和党的现行政策之间还有较大差距。受自然条件和现实困难的影响，在我省相当一部分农村群众还把养老寄托在多养孩子、尤其是男孩子身上。转变群众的婚育观念仍然是新时期人口计生工作的重中之重。受群众婚育观念的影响，生育水平的反弹势能很强，稳定低生育水平的难度非常大。因此，打破计划生育部门的相对封闭状态，把计划生育相关的一部分工作切出去，纳入相关部门职责，充分利用社会各部门的力量，统筹解决人口问题，是人口计生工作发展的必由之路。
近几年，省委、省政府高度重视人口计生工作，先后做出明确规定：计划生育办公室单独挂牌，配备公务员，办公室主任享受副科级待遇，乡镇计划生育服务所为全额拨款的事业单位；农村育龄夫妻免费手术经费、农村独生子女领证户养老储蓄和二女结扎户3000元奖励经费、乡镇计划生育专干工资纳入各级财政预算；村及村以下计划生育工作人员报酬纳入转移支付，这些政策的出台和贯彻落实，有力的促进了我省人口计生工作水平的提高。
我省相关部门利用自身资源，同样为解决人口计生问题做出了贡献。组织、人事、编制等部门，解决了计划生育工作人员待遇问题；宣传、计生协会等部门和团体，解决了计划生育特殊困难家庭救助问题；民政、妇联和相关涉农部门，主动解决为计划生育户办实事问题；纪检、组织、监察等部门，着力解决干部职工超生问题；财政、金融部门，协调解决投入保障问题；发展改革部门，解决计划生育技术服务网络建设问题；教育、民政部门，解决“两户”子女就学和低保救济问题；审计部门，对奖励扶助制度试点全过程进行审计监督。我省在创新工作机制方面走在了全国前列，为西部地区提供了可借鉴的经验。
但是，要真正做到统筹解决人口问题，还有很长的路要走，特别是需要国家统筹解决人口问题大气候的形成作支撑。目前，要求国家拿出太多的资金投向人口计生工作也不现实，但国家和省里在成立有关机构时，将人口部门及时纳入，使他们有参与机会和话语权；出台惠农政策时，首先考虑人口和计划生育的因素；在项目资金分配和投入方向上对计划生育户进行倾斜，是完全可以办到的。这种考虑和倾斜，不是对某系统和某些群体的恩惠，而是国家根本利益的要求。计划生育既然被定为我国的一项基本国策，就必然要有好的政策做支撑，失去了这一点，基本国策落实就是一句空话。
（三）突出政策和利益导向
近年来，我省出台了许多有利于人口和计划生育的政策，坚持为实行了计划生育的群众办实事、给好处。先后启动了奖励扶助、少生快富和计划生育特殊困难家庭救助三项制度：一是落实农村部分计划生育家庭奖励扶助试点工作。为实行了计划生育的部分农民群众落实了国家奖励扶助金；二是从2004年开始，逐步在临夏、甘南两州和少数民族自治县推行“少生快富”扶贫工程，对自愿少生并采取安全适宜长效节育措施、符合少生快富条件的夫妇分别给予3000-5000元的奖励，并引导和帮助这些家庭发展生产，勤劳致富；三是出台了《计划生育特殊困难家庭救助办法》，启动了计划生育特殊困难家庭救助机制，采取各种办法，积极筹措资金，对农村独生子女领证户和二女结扎户父母和子女死亡、伤残的给予特殊救济，在群众中产生了巨大而深远影响。
但是，仅仅依靠以上三项制度解决人口问题是远远不够的。从我国西部和我省中东部经济欠发达地区看，控制人口数量，提高人口素质两项基本任务，前者显得尤其重要，人口数量得不到控制，人口素质就难以提高。因此，必须把控制人口数量，稳定低生育水平放在首位。
影响人口计生工作的核心是群众的婚育观念问题，群众婚育观念难以转变的核心是农民养老和农村社会保障机制不健全问题，解决问题的核心必须从研究和探索新时期农民养老机制和农村社会保障机制的建立入手，目前最迫切的是逐步解决农村低保、医疗救助和计划生育奖励问题。随着社会经济的发展和国家财政收入的不断增加，依靠国家和省级财政探索和解决农村低保、医疗救助和计划生育奖励问题的时机已经成熟，对于国家来说，投入一定的资金，引导群众特别是经济欠发达地区的农民转变婚育观念，不仅是社会主义新农村建设的需要，也是我国经济、社会、资源、环境持续发展和可持续发展的需要，更是一项低投入、高产出的社会发展工程。利用控制人口节约的资金加大对人口计生工作的再投入，必将收到事半功倍的效果。
农村低保、医疗救助和计划生育奖励应首先在二女结扎户中实施。主要原因是：农村二女结扎户是对计划生育贡献最大的群体，同时也是农村的弱势群体；受目前生育政策的制约，如果严格按政策生育，两男孩家庭很难产生，男到女家等新型婚育观念难以形成，农村二女户婚育观念能否转变成为影响人口计生工作发展的瓶颈；随着独生子女和独生子女结婚允许生育二胎政策的实施，在今后相当长的一个时期内，实际上城镇多半实行的将是二孩政策，若干年后，适时推行二孩政策的时机会逐步成熟；在农村二女结扎户最困难的时期，加大对他们的投入，着力解决他们的实际问题，于国于民都是最为有利的。因此，在农村二女结扎户中进行农村低保、医疗救助和计划生育奖励势在必行。省里财政困难，可以申请国家资助，国家困难，可以先从农村二女结扎户中的困难户做起。早推行胜过晚推行，早实施早得利必将被历史所证明。
